[制度,我国]完善我国行政备案制度的构想分析

完善我国行政备案制度的构想分析随着我国市场经济的发展和政府职能的转变,许多行政管理事项将由审批制逐步转为备案制。

行政备案将被广泛运用于行政管理的各个领域，成为行政机关实现对社会管理的一种重要途径和手段。

对此，如何完善我国行政备案制度建设问题就显得日益重要。

一、行政备案的概念、性质和原则(一)行政备案的概念行政备案作为现代市场经济条件下政府管理经济和社会的有效方式，已被越来越多的国家机关所关注和采用。

近年来，对于何为行政备案，学者们基于不同的研究视角，给出的定义莫衷一是。

这里的行政备案，是指行政机关为加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。

为便于理解行政备案的概念，有必要厘清行政备案与相关行政行为的区别。

(1)行政备案与行政许可的区别。

行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，准予或不准予其从事特定活动的行政行为。

行政许可是一种事前控制手段，其本质是赋予行政相对人某种权利或资格，行为本身直接影响到行政相对人的权利义务，未经许可禁止从事某种行为。

行政备案则是一种事后监督形式，行政备案与否并不影响申请备案行为的效力。

(2)行政备案与行政确认的区别。

所谓行政确认是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。

行政确认的前提应当是权利、义务关系或者法律地位的模糊或者不确定，所以行政机关通过甄别、判断以确定行政相对人是否享有某种权利、是否应当承担某种义务，或者是否具有某种法律地位。

而行政备案不存在这一前提，所以仅从这一点即可把两者区分开来。

(二)行政备案的性质总体上说，关于行政备案的主体、目的、方式等方面在行政法学界已基本达成共识，不同学者对行政备案概念产生分歧，主要是因为对其性质的定位不同，即对行政备案是行政法律行为还是行政事实行为存在争议。

因此，需要从行政法律行为和行政事实行为的构成特征来探讨其性质。

所谓行政法律行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。

行政法律行为具有以下构成特征：1)主体是行政主体，即行政机关或者法律、法规授权的组织;2)必须是行政主体行使行政职权的行为;3)是具有法律意义、产生法律效果的行为。

行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或消灭行政法律关系的行为。

行政事实行为具有以下构成特征：1)是行政主体实施的行为;2)是与行使行政职权有关的行为;3)不直接产生法律效果。

从以上比较不难发现，是否直接产生法律效果是区分二者的重要标志。

从我国目前的法律规定和行政实践来看，行政备案仅仅是行政主体的一种信息收集、存档备查的行政活动，其不具有行政许可性质。

换言之，无论是信息收集、信息披露，还是存档备查，行政备案都不以产生特定法律效果为目的，其目的在于通过备案信息的收集、披露，为行政决策或行政执法提供依据。

对于行政相对人而言，行政备案只是一种程序性行为，行为的结果并不对相对人权利义务产生直接影响;通过行政备案，可以检查、监督相对人的相关行为是否合乎法律，倘若不合乎法律则可能产生行政处罚等行政行为。

因此，这种备案只是行政处罚等行政行为的前置性程序行为，其本身不对相对人权利义务产生直接影响。

可见，行政备案是一种程序性的事实行为。

(三)行政备案的基本原则行政备案是国家适应社会发展需要，转变政府职能的必然结果。

根据行政法原理和行政备案的实践，行政备案的设定和实施应该遵循以下原则。

(1)合法原则。

合法原则是依法行政原则在行政备案领域的具体体现，其基本要求就是设定和实施行政备案应当按照法律、法规、规章规定的权限、范围、条件和程序进行。

否则，行政机关不得设定和实施行政备案。

(2)公开公正原则。

首先，公开是公民参政议政的民主权利的集中体现。

公开有利于提高公民对行政机关的信任度，有利于公民监督行政机关依法行使备案权，有利于行政机关克服官僚主义，促进公务员的防腐倡廉，切实保障行政相对人的合法权益。

有关行政备案的规定应当公布，未经公布的，不得作为行政备案的依据。

除依法应当保密外，有关行政备案的过程和结果应当公开。

其次，设定和实施行政备案应当公正对待所有行政相对人，不偏私、不歧视、不专断。

(3)便民高效原则。

便民原则是现代服务型政府的一项基本原则，行政备案领域也不例外。

行政备案必须体现方便行政相对人，提高办事效率，提供优质服务。

备案程序应当简便易行。

如在备案方式上，除书面备案外，行政机关应当推行电子政务，既便民，又高效。

行政机关必须及时接受行政备案材料，杜绝拖沓推诿。

(4)保障相对人权利原则。

公民、法人或者其他组织发现行政机关违法或不当实施行政备案事项的活动，有权向上级行政机关、同级政府监察机关或者法制机构投诉。

受理投诉的行政机关应当及时核实、处理，并及时予以答复。

公民、法人或者其他组织认为行政备案影响其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、行政备案的功能与类型(一)行政备案的功能行政备案作为一种新的行政管理方式，在市场经济国家的行政管理中得到了广泛的运用，具有丰富的价值内涵。

(1)监督功能。

为了减轻行政相对人的负担，提高行政机关办事效率，预防腐败，我国政府不断推进行政审批制度改革，行政管理模式发生了重大变化，由事前监管向事后监管转变，由刚性监管向柔性监管转变。

按照《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定，在我国市场经济体制下，行政许可仍然是不可缺少的管理措施和调节手段，但其适用范围应当受到严格的限制。

换言之，凡是通过事后补救可以消除影响或者不需要付出极大代价的事项一般是通过事后监督管理，即行政备案制来防止危险的发生，或者对产生的不利后果进行补救。

可见，行政备案具有事后监督功能，即行政机关通过对行政相对人从事的社会事务、经济事务进行必要的备案监督，排除其可能对他人、社会带来危险，或者对产生的不利后果进行补救，以维护社会秩序和行政相对人的合法权益。

(2)信息功能。

信息是行政决策的依据和基础。

离开信息，行政决策将成为无源之水、无本之木。

当今社会，行政信息纷繁复杂，变化多端，单靠行政机关自身的力量是难以及时、准确掌握的。

如果行政机关在行政信息不准确、不全面、不及时的情况下盲目决策，将可能导致行政决策失误，甚至违法决策，给社会和国家带来严重损失。

同时，信息也是行政执法的基础。

任何行政执法都必须具有事实依据，而事实依据的获得是离不开信息的收集。

现实中，行政机关获取行政信息的方式是多种多样的，其中行政备案是行政机关及时、高效获取经济信息、社会信息和管理信息的重要方式之一。

因此，行政备案的主要功能就是收集信息，存档备查，掌握行政相对人的有关动态，以利于行政机关进行监督。

(3)约束功能。

约束功能是从限制范围的角度来谈行政备案的效力，它要求在行政备案关系中，行政机关和行政相对人均应受法律的一定限制。

行政相对人必须诚实不欺，按期如实向行政机关报送有关材料和反映真实情况，并对其所报送材料和所反映情况的真实性负责，未按期如实报送备案材料的，由行政机关责令其限期改正，并依法给予相应的行政处罚。

行政机关必须依法履行职责，对行政相对人报送的备案材料，要及时受理、审查，及时作出处理。

无正当事由，拖延办理行政备案事项的，应依法承担相应的法律责任。

(二)行政备案的类型根据不同分类标准，可以将行政备案划分为不同的类型：(1)强制性备案和任意性备案。

这是以行政备案受法律规范拘束的强度为标准对行政备案所进行的分类。

强制性备案是指行政相对人必须向主管行政机关披露有关资料信息，并依法办理备案手续的备案类型。

我国现行的规范性文件之中设定的行政备案绝大多数是强制性的，即应当备案，如未按规定备案则需要承担相应的法律责任。

例如，《黑龙江省企业投资项目备案管理暂行办法》第 11条规定：对企业应备案但未获得项目备案确认书而擅自开工建设的项目，要责令其立即停止建设。

对上述情况，有关部门要依法追究相关企业和人员的责任。

又如，2006 年 1 月 18 日国务院颁布的《娱乐场所管理条例》第11条第2款规定：娱乐场所取得营业执照后，应当在15日内向所在地县级公安部门备案。

任意性备案是指行政相对人可以主动办理备案手续，也可以不办理备案手续的备案类型。

例如，《知识产权海关保护条例》第 7 条规定：知识产权权利人可以依照本条例的规定，将其知识产权向海关总署申请备案;申请备案的，应当提交申请书。

这里的备案就属于典型少数的任意性备案。

任意性备案与强制性备案相比，行政相对人拥有更多的自由权和选择权。

在实践中，任意性备案的行政相对人如果要想获得行政机关的保护，往往需要主动向主管行政机关提出申请备案。

(2)事前行政备案和事后行政备案。

这是以行政备案时间先后为标准对行政备案所进行的分类。

事前行政备案是指行政相对人在实施某项活动前，将相关事由、材料报送主管行政机关备案。

事前行政备案是一种积极的、预防性的监督方式，对于防患于未然有着重要意义。

例如，《民用核安全设备监督管理条例》第 23 条规定民用核安全设备制造、安装单位，应当在制造、安装活动开始 30日前将有关文件报国务院核安全监管部门备案。

又如，《放射性物品运输安全管理条例》第 22 条规定：从事二类放射性物品运输容器制造活动的单位，应当在首次制造活动开始 30 日前，将其具备与所从事的制造活动相适应的专业技术人员、生产条件、检测手段，以及具有健全的管理制度和完善的质量保证体系的证明材料，报国务院核安全监管部门备案。

事后行政备案是指行政相对人在实施某项活动后，将相关事由、材料报送主管行政机关备案。

在我国司法实践中，绝大多数行政备案都是事后行政备案。

事后行政备案的优点在于公民自由权利得到了彰显，对行政相对人的违法行为能够及时发现并给予依法查处，同时，获得相关事项最客观的信息。

因此，事后行政备案真正体现了行政备案信息功能和监督功能。

(3)免费备案和收费备案。

这是以行政备案是否收取费用为标准对行政备案所进行的分类。

免费备案是指行政机关在办理行政备案过程中不收取任何费用或者只收取备案成本费用的行政备案。

免费备案是比较常见的行政管理方式，主要发生在行政机关主动提供行政管理服务的领域。

近年来，各省市出台了《劳动合同备案办法》，规定取消劳动合同鉴证，实行劳动合同备案制度，并明确指出劳动合同备案是劳动保障行政部门依法审查劳动合同真实性和合法性的一项免费服务措施。

再比如，《广州市行政备案管理办法》第 22 条规定：行政机关实施行政备案，不得收取任何费用。

收费备案是指行政机关在办理备案过程中除收取成本费用外，还要加收行政管理服务费用的行政备案。