第十六章多级政府与多级财政

（二）公共支出竞争
• 对公共产品的竞争压力要求政府低成本地 提供优质的公共产品。这主要体现在一个 地区的环境建设、教育质量、社会安全、 城市公共设施、公共卫生、投资环境、法 制环境等方面。这就形成了所谓的公共支 出竞争。
二、我国政府间财政竞争的特殊性分析
• （1）单一制中央集权。 • （2）官员上级委任制。 • （3）人口流动受限制。 • 在这些体制性因素约束下，中国地方政府 官员的目标主要是追求财政收入和地方经 济发展最大化，即拥有足够的财政支出资 源和以GDP为代表的经济发展指标最大化。
（三）税权的确定
• 在所有联邦制国家，地方政府对地方税的 税基和税率有完全的自主权。地方政府可 以通过地方立法设立新税、废除旧税、提 高或降低地方税的税率。
• 在单一制国家，地方政府往往没有权力确 定税基，甚至没有调节税率的权力。不过 中央政府往往给予地方政府以一定范围内 调节税率的自由度。
第三节 政府间财政转移支付
• 一般性转移支付资金的分配遵循以下原则
– 一是力求公平、公正 – 二是循序渐进
（二）一般性转移支付额的确定
• 某地区一般性转移支付额 =(该地区标准财 政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移 支付系数 • 凡标准财政收入大于或等于标准财政支出 的地区，不纳入转移支付范围。此外，对 难以按统一公式量化但又必须考虑的特殊 因素，实施特殊转移支付
• 中、东、西部的财政竞争的表现形式并不 完全一致，地域之间具有显著的差别
• 首先，政府间转移支付是缓解地区间财政 能力差异、保证落后地区公共服务达到基 本水准的最重要手段。 • 其次，转移支付是强化财政职能，尤其是 强化中央财政的分配、调控和监督职能不 可缺少的重要工具。
二、政府间转移支付的原因和目标
• （一）政府间转移支付的原因
– 政府间存在着纵向的财政不平衡 – 地区间存在横向财政不平衡 – 提供公共产品中存在的外部性 – 地方各级政府在财政支出和投资中有优先和侧 重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重， 以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。
四、我国一般性财政转移支付
• （一）一般性转移支付的目标和基本原则
– 总体目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势， 逐步实现地方政府基本公共服务能力均等化， 推进全面建设小康社会目标的实现 – 近期目标是缓解财政困难地区财政运行中的突 出矛盾，保障机关事业单位职工工资发放和机 构正常运转等基本公共支出需要。
– 政府间财政竞争是指一国国内地方政府间为增 强本辖区的经济实力、提高辖区内的社会经济 福利，以财政为手段进行的各种争夺经济资源 的活动。财政竞争包括支出竞争和税收竞争。 – 税收竞争主要是指各地区通过竞相降低有效税 率或实施有关优惠政策等途径，以吸引其他地 区财政资源流入本地区的政府自利行为。
税收竞争
• （五）转移支付系数的确定
• 转移支付系数参照当年一般性转移支付总 额、各地区标准支出大于标准收入的收支 差总额以及各地区财政困难程度确定。对 少数民族地区、革命老区、边境地区，适 当提高转移支付系数。 • （六）转移支付资金的管理与监督
第四节 政府间的财政竞争
• 一、财政竞争的概念及基本内容
(三)中央与地方支出职能划分的原则及具体内容
• 1.划分原则
– 1）利益原则 – 2）共同负担原则 – 3）调节控制与平衡的原则
• 2.划分的具体内容
– 在各国实践中，国防、外交、国际贸易、中央 银行、全国性立法和司法等均为中央政府的职 责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、 社会福利等大部分为地方政府的职责。
内 容
国防 外交 国际贸易 全国性立法与司法 金融与银行政策 管制地区间贸易 对个人的福利补贴 失业保险 全国性交通 环境保护 对工业、农业、科研的支持 教育 地区性交通
责任归属
中央 中央 中央 中央 中央 中央 中央、地方 中央、地方 中央、地方 地方、中央 地方、中央 地方、中央 地方
理 由
全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 收入重新分配、地区性服务 收入重新分配、地区性服务 全国性服务、外部效应 全国性服务、外部效应 全国性服务、外部效应 地区性服务 地区性服务
有条件有限额配套补助的效应
• 受补政府在补助前的预算约束线为AB，均 衡点在E点，在封顶配套补助下，预算线为 折线ADC。在AD段，拨款政府按照CB′／ OB′的比例提供拨款，但在D点以下，拨款 者不再按照此比例来供应资金了，受补政 府将承担全部成本。在新的均衡点 E’下， 受补的公共产品消费量OH大于没有补助拨 款时消费量OF，增加额为FH，但小于无限 额配套补助的消费增加量OG，相差的数量 为HG。一旦补助拨款用完，对受补产品消 费的进一步刺激也就失去了。由于有限额 的配套补助有利于拨款者对预算的控制，
多级政府及政府职能的层次性
• 一、多级政府及级次构成
– （一）多级政府体制的类型
• 1.单一制 • 2.联邦制
– （二）多级政府的构成
• 从世界各国的政府级次来看，无论是单一制国家还 是联邦制国家都多以三级为主。 • 我国是一个单一制的中央集权国家，我国的地方政 府以省（直辖市、自治区）、设区市、县（自治 县）、乡（民族乡、镇）四级制为主的格局
– 财政分权的缺陷
• 第一，无法解决某些公共项目外部效应所带来的经济损失或地 区间矛盾，影响地方政府行为的正当选择。 • 第二，难以实现规模经济及效益。 • 第三，分权有可能带来管理与执行成本的增加。 • 第四，地区间的发展不平衡的问题得不到有效解决
二、分级财政
• （一）中央与地方税收收入划分的原则
• 有条件性转移支付
– 一是无限额配套补助 – 二是有限额配套补助 – 三是非配套补助
• 无条件性转移支付 • 不同转移支付形式功效的比较
– 一般来说，有条件转移支付既能够使资金的运 用在一定程度上体现政府的意志，又同样具有 增加地方财政收入的功能，相比之下较无条件 转移支付更有效率。而配套性转移支付因为注
（二）政府间转移支付的目标
• • • • 1.纠正或调整地区间纵向失衡 2.纠正或调整地区间的横向失衡 3.纠正或调整与公共物品提供相关的外部性 4.使地方政府的支出与中央政府的目标协调 一致 • 5.刺激地方政府努力增加本级收入 • 6.为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提 供足够的弹性
三、转移支付的类型及效应分析
（四）不同转移支付形式的效应分析
• 有条件无限额配套补助的效应
• 横轴代表地方公共物品，纵轴代表收入物 品，AB线为无补助时地方原有的预算约束 线，代表各种可行的地方性公共产品和私 人产品的组合。与无差异曲线相切，均衡 点为E；如果引入配套率为BB′／OB′的配 套拨款后，预算约束线移至AB′，且与无 差异曲线相切于E′。此时，公共产品的消 费比过去增加了FH，私人产品的消费则增 加了GJ。如果转移支付为BB′的话，则地 方政府的配套财力为OB。由此可以看出， 补助产生了收入效应，它使公共产品和私 人产品的消费都有所增加。与此同时，此
• 1.税收竞争的类型
– （1）按照税收竞争活动的范围和秩序状况，税 收竞争有制度内与制度外两种不同类型 – （2）按照税收竞争的手段，税收竞争可以分为 税收立法竞争、司法竞争及行政性征管竞争 – （3）按照税收竞争活动的层次状况，税收竞争 活动还可以表现为上下级政府间的竞争、同级 别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的 竞争
有条件非配套补助的效应
• 有条件非配套补助的效应表现在：一方面， 有条件的非配套补助有可能改变地方的决 策，如在预算线AD段，地方政府消费的公 共产品由中央政府补助，因此地方政府就 可以把原准备用于受补项目的支出，用于 增加对其他产品的消费，从而形成间接的“ 漏出”效应。另一方面，接受有条件非配套 拨款的公共产品量会有较大幅度的增加， 从这个意义上讲，有条件非配套拨款更能 够显著地体现中央政府在支持地方提供某 项公共产品方面的政策意图，补助效益比 较明显。
二、财政职能的层次性
• （一）中央与地方支出职能层次划分的意义
– 1.它是各级政府财源划分的基础 – 2.协调中央与地方政府的利益关系，确保公共服务 的高效率供给 – 3.增强政府预算编制的确定性
• （二）中央与地方政府支出职能划分的依据分 析——公共产品的生产及消费的性质
– 1、全社会性公共产品。 – 2、地方性公共产品。 – 3、准公共产品
不同转移支付形式功效的比较
特征与功效
体现中央政府的意 图 弥补财政缺口 均等财政净利益 最低服务水平 受益外溢补偿 影响地方政府的决 策 地方政府运用资金 的自由度
无条件拨款
弱 强 强 中 弱 弱 强
有条件非配套 拨款 强 弱 中 强 中 中 中
有条件限额 配套拨款 强 弱 弱 弱 强 强 弱
有条件非限额 配套拨款 强 弱 中 中 强 强 弱
标准财政收入的确定
• 各地区标准财政收入由地方本级标准财政 收入、中央对该地区税收返还和财力转移 支付构成。地方本级标准财政收入主要根 据各税种的税基和税率计算确定。中央对 地方税收返还和财力转移支付（扣除各地 区对中央的上解）按财政部核定数确定。
标准财政支出的确定
• 各地区标准财政支出由该地区行政公检法 支出、教育部门支出、农林水等其他部门 支出等经常性支出构成，根据标准财政供 养人数和全国统一支出水平等因素，按人 员经费、公用经费和其他经常性支出项目 分别计算确定。
2.税收竞争的基本特点
• （1）税收市场的参与者与普通商品市场的 参与者不同。在普通商品市场上，任何经 济主体都可以参加。在税收市场上，市场 主体通常指各级政府、征税机构及其他行 政部门。 • （2）税收经济主体的市场权力与普通经济 主体的市场权力来源不同。一般的市场权 力来源于经济主体在竞争中获得的优势。 税收市场权力并不是通过竞争获得的，或 者说不是完全通过市场竞争而获得的。因
第十六章 多级政府与多级财政
学习目标
• ◆认识财政分权的原因及其存在的弊端。
• ◆把握分级财政的构成内容。 • ◆掌握政府转移支付制度建立的原因与目标，了解 我国一般性财力转移支付制度。 • ◆理解政府间财政竞争的内涵、构成，并通过对我 国财政竞争的特殊性的了解，思考提高我国地方财 政竞争效率的对策。
– 1.财力与事权相一致 – 2.讲求效率 – 3.保持稳定
• （二）中央与地方税收收入的划分
– 1.中央税的选择 – 2.地方税种的选择
若干国家中央与地方之间主要税种的划分
国别 税种 关税 公司所得税 个人所得税 增值税 销售税 财产税 对用户收费 ‘ 州 地方 各级 美国 联邦 联邦、州 联邦、州 加拿大 联邦 联邦、省 联邦、省 联邦 省 地方 各级 州、地方 地方 德国 联邦 联邦、省 各级 联邦、州 日本 中央 中央、地方 中央、地方 中央 中央、地方 地方 各级
• 一、转移支付的含义及意义
– （一）转移支付的含义
• 广义观点，认Hale Waihona Puke Baidu转移支付，即转移支出，它是与购 买支出相对应的财政学范畴，表现为政府资金无偿 地单方面支出。 • 狭义观点，即特指政府间的转移支付，它可以表述 为是指中央政府与地方政府之间或上级政府与下级 政府之间的财政资金转移。
（二）转移支付的意义
卫生
公共住宅 供水、下水道、垃圾 警察、消防 公园、娱乐设施
地方
地方 地方 地方 地方
地区性服务
地区性服务 地区性服务 地区性服务 地区性服务
第二节 财政分权与分级财政
• 一、财政分权
– 财政分权的原因分析
• • • • • 1.有利于减少信息成本 2.有利于提高资源配置效率 3.有利于分配的公正性 4.有利于财政监督 5.有利于引入竞争和创新机制
无条件补助的效应
• 给予地方财政的无条件补助补助款项中的 一部分会移向私人产品的生产和消费，从 而使私人产品的需求也有所增加。实现的 路径是，当私人产品支出由OD增加到OC， 而税收则由AD单位减为AC，税率降为AC／ OA。可见，私人支出的增加是由于补助部 分转化为税收的减少而实现的。
• 所以，一般补助会同时增加私人产品支出 和公共支出，具有收入效应。