工业用地弹性出让是一把“双刃剑”

苏智渊戴德梁行中国区工业及物流地产部主管

亦庄经济开发区规划沙盘。如何更有效地利用工业用地

关乎产业升级和国计民生，考验着中央和地方的管理智慧■ IC

■苏智渊/文

北京经济技术开发区近期推出了工业用地出让弹性年限的试点制度，把工业用地的使用年限从 50年下调为 20年。从全国来看，北京经开区并不是第一个提出工业用地弹性年限的地方。深圳市政府在今年年初就专门出台过一个关于优化资源配置促进产业转型升级的“ 1+6”文件，其中就提到“未来深圳将根据产业类型实行差别化供地、差别化地价，并将工业用地的土地使用权最高年限下调至 30年”。

在我国土地所有制度下，除了集体用地等农村土地，就是国有土地了，而国有土地通过批租进行出让时，出让年限按照土地性质分为住宅用地 70年，商业用地 40年，综合用地 50

年，以及工业用地 50年。由于我国土地是国有的，所以土地批租不是真正的买卖，而是一种长期租赁，工业用地的 50年产权可以视同为土地的租期为 50年；土地的出让价款可以视同为 50年土地租金的一次性折现。

这一套土地批租出让体系从上世纪 80年代末开始，到今天已经运作了超过 20年。这期间，工业用地的出让方式从 2007年开始由协议出让转变为土地招拍挂，但出让方式的变化并没有影响到出让年限。虽然法律表述上工业用地的批租年限为“不超过50年”，但在过去的很长一段时间内，工业用地的出让年限基本没有出现过少于 50年的状况。

在讨论这个问题前，有必要说明一下工业用地市场的背景。上面提到，工业用地从 2007 年开始由协议出让变为了土地招拍挂，这是工业地价发展阶段的一个重要节点，其背景是国家为了抑制地方政府为吸引投资而盲目地低价或无偿出让工业用地。在此之前，我国工业地价一直处于一个相当平稳的区间。在招拍挂之后，工业地价出现了明显的上翘，从 2007年到 2012年底，上海的一手工业土地出让价格从人民币 25万元 /亩上升到了近 67万元 /亩，每年的地价平均增幅达到 22 %。这还没有计算二手土地的转让，目前在上海的部分地区，二手工业用地的实际交易价格往往是一手工业地价的 2倍。

深圳是目前全国工业用地平均地价最高的城市。截至 2012年底，深圳的平均工业地价已经达到了 117万元 /亩，远高于上海和北京。造成这种情况的最主要原因，是土地供给受到中央工业用地的土地指标限制开始变成稀缺资源。同时，北上广深这样的市场经过多年发展后，工业用地基本已经告罄，这样就倒逼工业地价开始进入一个快速上升通道。这也是这几年工业地产开始出现投资热潮的一个重要原因。

了解了这个背景，我们大致就可以看出工业地价弹性机制产生的缘由了。笔者认为主要有三个方面：首先.地价太高导致大量的产业项目向低成本地区转移，北上广深面临成本过高的瓶颈；其次，一些低附加值的产业项目长期占据产业用地，但又无法提供令人满意的税收产出，土地无法获得再利用的机会；最后，政府面临无产业地可供的尴尬，对地方政府官员的招商引资政绩考核产生负面影响。

制定较短的工业用地出让年限，可以在一定程度上解决上面的问题。首先，工业用地年限 20年或 30年的出让价格肯定会低于 50年的，这样投资进入门槛就低了很多，如果遇到一些有潜力的优质企业，其落地的机会就增大很多。其次，如果一些企业无法完成其对政府的税收或产出承诺，一个较短的年限也利于政府在法理上较快收回土地，对于提高土地的配置效率有帮助。

再次，地方政府可以把产业土地价款产生的财政收入分配到一个更平均的区间，避免因为一个大的产业项目“一年撑死，一年饿死”。

最后，是对地方财政价值实现的最大化。毕竟，按照现在工业地价的发展趋势， 20年后的市场价格将会达到一个惊人的数字，这样一来，尽早收回已批租的产业用地，用届时的市场地价重新进行新一轮批租，无疑将可以让政府获取的土地价值最大化。这就好比市场租

金如果预期涨速过快，业主就会尽量缩短租约的时间，让自己的租金收益最大化。

但是弹性地价机制也不是万能的灵丹妙药，它像一把双刃剑，也会带来一些负面的影响。

首先，在法理上的挑战。国有土地一定年限的有偿使用与《物权法》里面的一些条款之间的冲突已经越来越受到瞩目，大众对于土地年限结束后到底以什么方式、什么价格续租本身已经心存疑虑。显然，缩短土地使用年限，就加快了把这方面问题摆到桌面上的进度，这会不会对其他类型的土地出让产生影响还是一个未知数。

其次，对于产业投资稳定性的担忧。工业用地定为 50年，是有一定的产业投资稳定性的考虑的，其潜台词是政府鼓励企业把自营业务做大做强，从而在一段较长的时期内不用考虑固定资产对于企业运营的影响。如果产业用地使用时间缩短，就意味着企业的投资稳定性出现风险，企业需要考虑万一无法到达政府的税收要求（这个要求在很多地方往往是经常变化的），或者自己无法承受 20年以后的地价，自己的固定资产投入是否就血本无归了？从房地产评估的角度，绝大多数建筑物的使用寿命是要长于 20年的，这些物业到时候的价值怎么计算？

另一方面，很多企业为了扩大流动资金规模，往往使用固定资产进行贷款。一旦土地使用年限缩短，物业价值将不得不按照土地使用年限被加速折旧。显然在使用一段时间之后，即使建筑物前期投入成本相同，短土地期限的固定资产可用贷款余额也将远小于长土地期限的可用贷款余额，因为无论土地还是建筑物的残值都在加速减少。

此外，从内在价值的角度，政府有多次“剪羊毛”的嫌疑；50年的工业地价，因为时间成本的关系，在前 20~30年往往是价值波峰期，显然一次性收取 50年的地价和每 20~30年收取一次地价，对于地方政府来讲其表面价值（即使不考虑土地升值因素）是完全不同的。同时，毕竟工业用地价格与税收产出共同组成了地方政府财政，如果政府片面追求多收地价，多次“剪羊毛”，而忽视其作为企业服务者和环境打造者的角色，那么只能说，这是一种短视的行为。

总之，作为一种对目前已有土地制度的改革尝试，笔者认为产业用地的弹性地价制度就像一把“双刃剑”。如何恰当地使用，既能降低地价门槛，又能保障企业发展的稳定性，应当是政府出台类似政策的考虑重点。