教育行政权边界分析综述

教育行政权边界分析综述

行使行政权需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。教育行政权是国家行政机关依法管理国家教育事务活动中享有的权力，属于国家行政权的一部分，同样需要遵守行政合法性原则与行政合理性原则这两大基本原则。按照这两大原则，教育行政权力须遵守三大边界：根据行政合法性原则，教育行政权应遵守法制边界；根据行政合理性原则，教育行政权在行使行政自由裁量权的时候，应遵守基于教育规律的教育领域专业边界，还要遵守面向社会公平、正义的价值边界。本文讨论教育行政权力的法制边界。

一、教育行政权力法制边界之构成

教育行政权力应该恪守法制边界，那么，法制边界由哪些法律法规构成？或者说，教育行政权力所应遵守的“法”之标准或“法”之范围是什么？

（一）中国教育法制体系

20 世纪80 年代以来，在根本大法《宪法》的统领下，中国已经构建了以《教育法》为基本法，其他几个单行法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章为框架的教育法制体系。

（二）教育行政权力法制边界之构成

中国教育法制体系复杂，那么，教育行政权力所必须遵守的法制边界包括哪些法律法规？一种观点认为，依“法”行政中的“法”是指法律法规，这样就把“非立法性行政规范性文件”排除在外。另有观点认为，依“法”行政中的“法”包括法律法规和“非立法性行政规范性文件”。第一种观点把权力机关和行政机关制定的法律、法规置于同一范畴，不利于“行政权力”的约束。第二种观点不但把权力机关和行政机关制定的法律法规置于同一范畴，而且把其中的行政机关延伸到包括乡级政府在内的全部政府，更加扩大了行政权力。宪法、法律、地方性法规以及自治条例、单行条例和经济特区法规是权力机关制定的法律法规，毫无疑问是其辖内的教育行政权力的依据。至于行政法规、部门规章、地方规章和其他行政规范性文件能否成为教育行政权力的依据，笔者认为，可以分两个层次来分析。第一个层次是：行政法规、部门规章、地方规章等行政立法行为，它本身是行政权力的一部分，应该首先有权力机关制定的法律法规作为依据；制定“非立法性行政规范性文件”作为普遍行政行为，也是行政权力的一部分，也应该有权力机关制定的法律法规或上级行政机关的行政立法作为依据。第二个层次是，行政法规、部门规章、地方规章和“非立法性行政规范性文件”发布生效以后，它们可以作为下级行政机关教育行政权力的依据，因为行政机关有服从上级行政机关的组织原则。

（三）政策能否成为教育行政权力的法制边界

党的政策不能直接成为教育行政的依据，政策只有通过法定成为国家意志的法制，才能成为教育行政的依据。坚持党对于国家政权的领导，这是中国社会主义政治的基本特征，也是中国政治发展的基本原则和必然要求。但是，党毕竟是党，国家毕竟是国家，党执政治国的实质是:党通过其纲领和组织，向国家机构和政府组织推举党的领导干部，党的领导干部在国家和政府机关的领导岗位上，遵循党的纲领和党的主张，将党的意志贯彻到政治过程之中。也就是说，党执政治国并不意味着党直接通过党的结构和党的组织来进行实际的国家治理和政府管理。这是政治科学和政治实践的一般准则。党的政策要成为教育行政权力的法制边界，必须首先使党的政策通过法定程序成为国家意志，这是民主政治的需要，也是法治政治的要义之所在。

二、中国教育行政权力法制边界被逾越

依法行政，恪守法制边界，这是教育行政权力的刚性要求。但是，中国教育行政权力在行使行政权力的过程中存在逾越法制边界的现象。

（一）教育行政立法与法律的冲突

行政法规、部门规章、地方规章都是行政立法，其效力是低于宪法和法律的，不得和宪法、法律相违背。可是，现实中存在教育行政立法违背宪法法律、逾越法制边界的情况。比如公民平等受教育权，这在宪法和法律层面是有保障的：《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”；《教育法》第18 条规定：“国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育”；《义务教育法》第2 条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。第4 条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。可是，作为教育行政立法的《义务教育法实施细则》却附加了“

户籍”条件。该《细则》第14 条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在

地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地的规定为准。”现实情况是，由于计划生育原因

和非婚生子女等原因，全国有数百万孩子具有中国国籍却没有户籍，也有大量孩子被迫跟随打工父母而离开原户籍所在地，这样就致使这部分孩子因为没有户籍或不得不离开户籍所在地而失去平等的受教育权。又比如在义务教育经费保障方面，《义务教育法》第四十四条规定，“义务教育经费投入实行国务

院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”可是，《义务教育法实施

细则》却把义务教育经费下降到县级政府统筹，大大降低了县级以上政府的责任。现实中，由于不少县级财政能力有限，难以落实法律规定的经费投入保障。

（二）教育行政立法之间出现冲突

由于行政法规、部门规章、地方规章等行政立法的制定主体不同，相互之间也常常发生冲突。比如，为了让农民工子女能在流入地城市上学，各地先后做出不同的探索，也取得了显著进展，越来越多的农民工子女随父母到流入地城市读小学。但是，因受户籍限制，这些孩子却不能在流入地参加中考、高考。又比如，2004 年国务院和中央军委联合印发的《军人抚恤优待条例》。该条例第37 条关于优抚对象及其子女在教育方面的规定是:残疾军人、烈士子女、因公牺牲的军人子女、一级至四级残疾军人的子女

、驻边疆国境的县（市）、沙漠区、国家确定的边远地区中的三类地区和军队确定的特一、二类岛屿部队现役军人子女，报考普通高中、中等职业学校、高等学校，在与其他考生同等条件下优先录取；接受学历教育的，在同等条件下，优先享受国家规定的各种助学政策。可是，2004 年8 月出台民政部、教

育部、总政治部颁布的《优抚对象及其子女教育优待暂行办法》和2005 年11 月公安部、教育部、民

政部发布的《人民警察优抚对象及其子女教育优待暂行办法》，却都把“同等条件下优先录取”变成了“考试加分”，最多的可以加到20 分投档。这样，教育行政立法之间出现了冲突。

（三）非立法性行政规范性文件与法律法规的冲突

一些没有行政立法权的行政机关，用非立法性行政规范性文件的形式实施普遍行政行为，这也常常出现与法律法规发生冲突的现象。比如，法律确立了教育优先发展的战略地位，可是一些地方政府根本不理会，在年度财政预算的时候，教育方面的财政投入严重不足。《教育法》总则明确规定：“教育是社会

主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”以国家法律的形式确立了教育的战略地位和优

先发展教育的基本原则。为了解决长期困扰教育发展的经费投入不足问题，《教育法》确定了“国家建

立财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，确立了“三个增长”的重要原则，还在设立教育专项基金、征收教育附加费、开征地方教育附加费、鼓励发展校办产业、完善和规范教育集资等方面做出了明确规定。可是，政府的教育投入严重不足，占GDP 的比重上升缓慢，远未达到原定2000 年

达到4％的预期目标，生均教育经费长期低于发展中国家平均水平。特别是在教师待遇方面，1994 年

1 月1 日起施行的《教师法》中规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工

资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”；2006 年9 月1 日起施行的《义务教育法》也规定：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”。可是，目前绝

大多数地方的教师待遇远未达到《教师法》、《义务教育法》规定的标准，一些农村中小学教师工资拖欠现象严重。另外，不少地方存在的“代课教师”问题，不但在待遇上违反了《教师法》、《义务教育法》的规定，还违反《劳动法》中“同工同酬”的规定。目前，全国代课教师高达45 万，他们干的是同样的活，拿的是不到公办教师三分之一的工资。有些地方为了省钱，一方面是教师空编不少，一方面却雇请大量代课教师。

三、教育行政权力逾越法制边界的原因分析

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［3］凡拥有权力的人都喜欢滥用权力

。只要是权力，人们都有滥用它的偏好和内在冲动。这一方面是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，另一方面也是人性使然。［4］这也是人性的弱点所在。具体到中国，教育行政权力不遵守法制边界，有其复杂的社会、历史等方面的原因，包括政府模式的不理性，也包括教育行政体制方面的原因，但主要原因应该是教育法制的不完善。中国教育行政权力滥用比较严重，首要原因当数教育法制不健全，教育立法严重滞后于实践需要。比如困扰中国教育的投入不足问题，就是因为教育投入没有刚性的法制约束。又比如困恼中国高校的人事权力问题，一直被教育行政权力掌握，原因就是尽管《高等教育法》第四十条规定“高等学校的校长，由符合教育法规定的任职条件的公民担任。高等学校的校长、副校