行政决策失误的原因分析与对策探讨

行政决策失误的原因分析与对策探讨

管永前

（北京师范大学，北京100875）

〔摘要〕

当前我国行政决策失误主要表现为长官意志型、经验型、官僚低效型、急功近利型四种类型。导致

行政决策失误的原因很多，主要体现在决策体制高度集权、相对封闭，有些领导者素质不高，在决策过程中缺乏运用现代决策理论和先进的信息技术三个方面。为了克服行政决策失误，应改革和完善行政决策体制，实现行政决策的科学化、民主化和法制化；组建高效的决策干部队伍，提高行政机关的决策能力和水平；加快吸收现代科学成果，提高行政决策的质量与效率。

〔关键词〕行政决策；

行政决策失误；行政管理活动〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2009）01-0094-03

〔收稿日期〕2008-12-20

〔作者简介〕管永前（1970-），男，河南南乐人，北京师范大学政治学与国际关系学院2006级博士研究生。

行政决策是行政管理的中心环节，其正确与否直接关系到行政管理活动的成败，在行政管理过程中起决定性作用。正确的行政决策，可以保证行政管理活动按客观规律运行，产生良好的社会效益和经济效益;反之，

错误的行政决策将产生错误的管理行为，给社会造成无法估量的损失，甚至误国误民，影响极为恶劣。本文归纳了当前政府行政决策中存在的四种主要失误现象，并从决策体制、领导者素质和决策技术三个方面就行政决策失误的原因及防范措施进行了探讨。

一、当前我国行政决策失误的四种表现类型

行政决策是国家行政机关和行政人员在履行行政职能的过程中，为了有效地管理国家政务和社会公共事务，根据客观情况和条件，经过分析、比较、选择，最终确定一种最优的行动方案并加以实施的过程。近几年来，有关政府行政决策失误的事件频频发生，并引起了各界的广泛关注。有论者认为，政府决策失误，特别是重大决策失误，是当今中国的最大失误，比贪污腐败更可怕。综观当前我国行政决策失误现象的种种表现，大致有以下几种类型:

（一）长官意志型。指的是在一个地方或单位，领导者的长官意志往往成为某项决策的依据。在实际行政决策过程中，领导者常常会有先入之见，甚至心中已有某个优选方案或解决方法，往往只看到或者只寻求支持其方案或意见的建议，对其他的意见或建议则有意无意地忽略，甚至加以压制。还有一些领导，对某一方案已是“心中有数”了，但为显示决策的民主、科学、合理，则“虚心”地请有关方面的权威、专家学者来“咨询”、“论证”，通过多种方式“引导”这些专家学者

“论证”某一方案的科学性、正确性、可行性，不少“科学决策”型失误正是由此而来的。目前在一些地方和部门，凭个人主观决策仍是不少行政首长的主要决策方式，多年来形成的这“热”那“热”，应该说与长官意志型的决策不无关系。

（二）经验型。从理论上讲，“凭经验、拍脑袋”的决策方式是与小生产方式相适应的。其具体表现为:用老经验解决新问题；不调查、不咨询，“闭门造车”。这并不是说原有的经验和个人判断一概不行，而是随着社会经济发展环境的日趋复杂，社会管理调节的范围日益扩大，原有的经验已逐渐不适用于新情况、新问题。特别是在知识经济时代，随着科学技术的发展，社会变化日新月异，不确定因素增多，开放程度扩大，信息处理的复杂性急剧增加，而个人的知识、经历是有限的，因此，一个人自身的经验不一定是最好的指导。“凭经验、拍脑袋”型的决策现象在基层并不少见。

（三）官僚低效型。现代社会行政管理的架构基本上是按韦伯的科层制建立起来的，组织结构严密，等级分明，层层节制；规章详尽具体，分工明确，层层负责。每个部门只是整个庞大的行政管理机器中的一个部件，而个人仅仅是一颗螺丝钉，都只能在其本身的职责范围内活动，包括收集、了解、整理、反馈信息。每个部门作出决策，都有一套既定的程序，既不能越权也不可无为，既不能超前也不可滞后，因此出现了“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的现象，即对不属于自己决策范围的信息资料，或视而不见，或上报以“逃避决策”。信息层层上报，层层过滤，到最高决策层时，常常会因错失时机或信息失真而导致决策延误或失误。由于所有决策都只在

2009年2月第32卷第1期

中共山西省委党校学报

Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.C Feb.2009Vol.32%No.1

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自己部门或职能范围内作出，加上监督执行乏力，较少与其他地方、部门协调，使得高层决策也无法进行，结果出现各自的行政决策表面正确而执行起来不符合实际的怪现象。

（四）急功近利型。这种类型的行政决策往往只顾眼前利益而缺乏长远考虑，尽管在当时可能是正确的，但从长远发展的眼光来看，乃是一种权宜之计。由于决策者在作出行政决策时往往只考虑采取那些短期见效的政策方案，对需要现在花费而在未来获益的政策方案尽量回避，最终导致行政行为短期化。如某些地方和部门的机构改革，虽然提出以转变职能为目的，但由于种种原因，着力点并没有放在转变职能上，在实际操作过程中往往以减人、减机构为目的，客观上产生了“赶了和尚（机构、人员）没拆庙（职能）”的效果。结果，表面上机构改革的目的达到了，但实际上可能会产生许多后遗症，如职能没有真正转变导致事务主义严重，疲于应付而无法作出有效的宏观决策;行政运作不畅顺导致行政效率不高，工作无法深入进行，从而影响行政效能的提高等。

二、行政决策失误的原因分析

导致行政决策失误的原因很多，主要体现在决策体制、领导者素质和决策技术三个方面：

（一）行政决策体制方面的原因。行政决策体制是政府正确行使决策职能，进行科学决策的组织保证。在计划经济体制下，我国形成和确立了中央高度集权的管理体制，使我们的各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。经过30年的改革，我国对高度集中的权力结构进行了相应的调整，取得了积极的进展和成效，但高度集权、相对封闭的行政决策体制仍没有得到根本改变。

一是行政决策权力过分集中。行政决策权力过分集中在个人或少数人手里，必然导致一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上等家长制现象；导致权力的专断和腐败，也难以对权力，特别是“一把手”的权力进行适时有效的监督和制约。同时，在权力运行中必然导致只对上负责，不对下负责，说假话，说空话，说大话，说官话，形式主义盛行，文牍主义泛滥，使下情难以准确及时地上达，上情也难以及时准确地下达。其结果必然是决策信息系统失灵，官僚主义盛行，决策失误也就难以避免。

二是行政决策程序不规范。科学决策与经验决策最大的区别在于程序化，在现实中，许多领导机关至今尚未制定科学、严密的决策程序。需要决策时，不管大事小事，仍然是一把手说了算或看一把手的眼色行事，并未经过深入调研、缜密分析和充分论证。有些领导机关在决策前，虽然也请了一些专家进行“咨询”，但往往只愿意听专家的顺耳之言，不愿听专家的逆耳之语，从而使专家咨询流于形式，明显带有“作秀”色彩，成为装点门面的花瓶。

三是行政决策系统运作规则不健全。现代化的行政决策系统应是一个由信息、参谋咨询、决断和监督等子系统组成的分工合作、密切配合的有机系统。但在我国现行的行政决策系统中，党政系统决策的权力、职责及范围的划分不清晰，关系尚未完全理顺。作为信息子系统的各级政策研究室缺乏独立思考的精神和犯颜直谏的勇气，研究咨询职能发挥不够充分。体制外的社团性的研究组织发展缓慢，与政府缺乏制度性联系，其研究成果难以得到有效利用。作为行政决策主体的政府及其工作部门既是决策的制定者，又是决策的执行者，一身两职，不利于形成决策、执行和监督相互制约的机制。

四是行政决策失误的法律责任追究制度缺失。在我国目前的行政决策体制中，决策责任主体不明确，决策权力和决策责任相分离，常常是“集体决策、集体负责”，实际是决策失误后无人承担责任。决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系，决策失误责任追究不严格，决策者往往以经验缺乏为借口，逃避责任追究。

五是行政决策制度缺乏整体配套性。随着政治体制改革的进一步深化，我们已建立了不少行之有效的有关行政决策的法规制度，如民主集中制、行政首长负责制、社会公示制度、专家咨询制度、决策论证制度等，但这些制度缺乏内在的相互衔接性，整体配套性不强，难以发挥应有的功能。

（二）领导者素质方面的原因。领导者素质高低，对决策科学与否具有直接的影响。一些领导干部素质不高，主要表现在：一是缺乏责任意识。有的领导干部虽然担任重要领导职务，但缺乏对党和国家高度负责的精神，在他们心目中，保位升官是第一位的，其他事情都不重要，他们的主要心思是搞好各方面的关系，特别是与上级领导的关系，对工作则是推着干、应付着干或者做表面文章，不讲原则，不顾大局，不思进取，不负责任。二是缺乏忧患意识、公仆意识和节俭意识。一些党政机关讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，存在严重的铺张浪费现象。如:新建、扩建办公大楼，建设豪华楼堂馆所，以公务接待为名大吃大喝，以学习考察为名游山玩水，以培训为名出国旅游，等等。这是导致一些地方和部门决策失误，造成社会无谓成本增加的重要的主观原因。三是缺乏现代管理科学的基本知识和基本理论。由于科学决策能力不强，致使一些领导干部在决策中，仍然是凭经验、凭感情办事，以致于出现一系列所谓“好心办坏事”和“交学费”等现象。群众把这些干部讥讽为“三拍干部”，即“遇到问题拍脑门，上级面前拍胸脯，出了问题拍屁股（调离）”。这样的人坐在领导岗位上，就如同不会开车的人驾车上路一样，不出问题是不可能的。

（三）决策技术层面的原因。导致决策失误的另一重要原因就是在决策过程中缺乏运用现代决策理论、方法、技术以及先进的信息科学技术。就决策方法而言，缺乏辩证思维方法，决策时只看到可能产生好的影响的一面而忽视了另外一面;缺少系统方法论的指导，形成片面决策;缺乏深入细致的调查研究，从而造成双脚离地的决策;缺少定量精细分析研究，导致糊涂决策;缺乏民主与集中的方法，要么独断专行，要么优柔寡断。就决策技术而言，缺乏应用现代决策技术，如:可行性分析论证技术、决策树分析技术、头脑风暴技术、德尔菲技术及辩证决策法等，许多官员只是拍拍脑袋就决策，失误难免时有发生。此外，不能将先进的现代信息科学技术，特别是计算机信息统计分析技术运用于决策过程中，不能对所收集到的信息甄别、去粗取精，不能抓住问题的实质，也是造成

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