落实推进形成主体功能区战略重在建立三大机制

落实推进形成主体功能区战略重在建立三大机制

2007-10-24

内容摘要：国家提出推进形成主体功能区战略，旨在通过主体功能区的空间治理模式促进形成规范的空间开发秩序和理想的空间开发结构。实现推进形成主体功能区的战略目的，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要发挥政府规划的引导作用，重在建立政府和市场双向互动的引导机制、政府和市场合理分工的动力机制和协调各方利益的统筹机制。

关键词：主体功能区，政府，市场，机制

国家“十一五”规划提出推进形成主体功能区战略，旨在通过主体功能区的空间治理模式促进形成规范的空间开发秩序和理想的空间开发结构。实现推进形成主体功能区的战略目的，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要发挥政府规划的引导作用，重在建立符合国情和市场经济原则的体制机制。

一、理想的国土空间功能分工格局形成中的政府和市场

主体功能区是一系列特定的空间单元。这些单元，因为其资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，在区域协调发展总战略的实施中承担着不同的功能，扮演着不同的角色。根据“十一五”规划，我国国土空间（不含港澳台）将被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区。这四类主体功能区的划分，尽管会在很大程度上依据自然、人文、历史、发展现状等客观条件，但也将会在相当程度上反映规划制定者对于国土空间理想的功能分工格局的期待。理想的国土空间功能分工格局能否形成，决定于多种因素以及这些因素之间的相互作用。在这些因素中，既有客观的，也有主观的；既有自然的，也有人文的；既有历史的，也有现实的；既有经济的，也有社会的、政治的。毫无疑问，政府和市场也会在这个过程中发挥各自应有的作用。可以说，按主体功能对国土空间进行划分，并以此作为实施分类管理的区域政策的空间依托，正是政府为形成理想的国土空间功能分工格局而采取的一种重要手段，或者说，正是政府为形成理想的国土空间功能分工格局而实施的主要战略之一。

理想的国土空间功能分工格局的形成，从根本上说，是资源和要素在空间上得到优化配置的过程。在市场经济条件下，市场是配置资源和要素的基础性力量。因此，形成理想的国土空间功能分工格局应主要依靠市场力量推动。然而，应该看到，资源和要素在空间上配置的过程，可能是一个正外部性和负外部性不断产生的过程。如：（1）在重点开发区进行制造业项目建设，将改善这些地区的产业配套条件，增强这些地区承接产业转移的能力，提高这些地区承载经济和人口活动的能力，从而产生显著的正外部性。（2）在限制开发区进行资源开发，有可能破坏这些地区的生态环境，减弱这些地区的生态平衡功能，从而产生显著的负外部性。要形成理想的国土空间功能分工格局，必须在资源和要素配置的过程中，鼓励正外部性的产生，抑制负外部性的出现。

还应该看到，理想的国土空间功能分工格局的形成，也是一个创造公共产品的过程。如：对禁止开发区实行强制性保护，有助于提高自然生态系统的生态修复能力，保持生物的多样性，从而增强各类自然保护区为人类提供“生态服务(根据生物学家的定义，生态服务（ecosystem service）是指自然生态系统为人类提供的支持生命延续（life-supporting）和提升生命质量（life-enhancing）的服务。)”的能力。受惠于这种服务的不仅有自然保护区及毗邻自然保护区的公众，而且有远离自然保护区的公众。因此，自然保护区提供的生态

服务，有些具有区域性公共产品的性质，有些具有全国性公共产品的性质，有些甚至具有全球性公共产品的性质。

在存在外部性的场合和公共产品生产领域，市场经常会失灵。仅靠市场的作用，那些具有正外部性的活[HJ]动（如改善重点开发区产业配套条件的投资）难以充分开展，那些具有负外部性的活动（如在限制开发区投资建设高污染排放的企业）却可能开展过度，公共产品的供给（如各类自然保护区提供的生态服务）也不会满足经济社会发展的需要。因此，实施推进形成主体功能区战略，形成理想的国土空间功能分工格局，还必须适当发挥政府的作用。

另一方面，尽管随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家对经济直接干预的必要性和可能性在不断减弱，但是，由于中国有着独特的历史、特殊的国情和有别于世界大多数国家的基本经济制度，与其他国家相比，中国政府在区域经济发展中也有能力发挥更大的作用。

政府作用于国土空间功能分工格局的形成，有两条途径：一条是政府借重市场，通过设计合理的激励结构，引导市场主体在国土空间功能分工格局形成中发挥恰当的作用。如：在优化开发区，政府通过提供财政、税收等方面的优惠条件，鼓励工业企业、行政机构、商业和金融机构向欠发达地区迁移。另一条是政府替代市场，通过直接投资和管理公共服务设施等形式，介入国土空间功能分工格局的形成过程。

总而言之，理想的国土空间功能分工格局的形成，既离不开市场，也离不开政府；市场是基本力量，政府是不可或缺的主体；市场正确发挥作用的前提是政府设计合理的政策体系，政府正确发挥作用的条件是选准作用的领域——主要是弥补市场的不足，而不是完全替代市场的功用。

二、主体功能区的发展和演变与政策激励和约束结构

主体功能区的发展和演变，无疑将会强烈地影响着国土空间功能分工格局。落实推进形成主体功能区战略，促进国土空间功能分工格局的优化，必须给各类市场主体提供正确的激励和约束。

(一)主体功能区的发展和演变中的参与者及其行为

政策是由不同的行为主体单独或联合实施的，这些主体具有不同的行为特征和目标函数。认清不同行为主体的行为特征和目标函数，是设计合理的政策激励和约束结构的前提。

大体上说，在主体功能区的发展和演变过程中，有三类参与者，分别是政府、企业和居民，其中政府分为中央政府和地方政府，而地方政府又进一步分为省级的、市地级的、县级的和乡级的。由于相对于中央政府来说，不同层级的地方政府在行为模式上有着许多共同的特征，此处把各级地方政府视作一个主体，并仅就其一般特征进行分析。

1.中央政府是区域政策的制定者，它追求的是区域协调发展。具体地说，就是追求：形成有利于实现科学发展的区域经济增长格局；形成有利于实现整体利益、长远利益最大化的区域分工格局；形成有利于构建和谐社会的利益分配格局；形成有利于实现人与自然和谐相处的国土开发格局。