国外住房保障制度的共同特征及发展趋势

低收入居民提供住房保障 。
表 2 52个城市的住房使用方式
不同收入水平的国家 (限于城市 )
低收入国家 中低收入国家 中等收入国家 中高收入国家 高收入国家
房主拥有所 有权的住房 百分比 ( % )
33 52 59 55 51
公共住房的 百分比 ( % )
13 11 14 53 13
全部非法住 房的百分比
2. 住房保障制度的指导思想基于住房的两重性 西方国家普遍实行的是以私有制为基础的市场 经济体制 ,他们认为住房具有两重性 ,既具有商品 性 ,又具有 —定的社会性 。因此 ,住房资源的配置应 由市场机制调节 ,但同时因为住房问题关系到千千 万万个家庭基本的居住生活 ,国家和政府有必要 、有 责任进行支持和干预 ,包括国家参与投资建设公共 住房 、提 供 金 融 支 持 和 对 低 收 入 者 的 住 房 补 贴
2. 4
55. 1
42. 4
英国
1970 1980
48. 6 36. 1
3. 3 11. 2
28. 1 52. 7
1985
15. 3
6. 7
78. 0
1970
2. 3
美国
1980
0. 5
0. 0
97. 7
0. 0
99. 5
1985
0. 0
0. 0
99. 9
日本
1980
9. 2
1984
7. 1
1. 8
〔关键词 〕 住房保障 ;住房补贴 ;保障方式 〔中图分类号 〕 F293. 31 〔文献标识码 〕 B
住房保障制度是国家通过行政手段对低收入家 庭提供适当住房的一项制度 。建立住房保障制度 , 是对市场化住房分配机制的必要补充 ,也是国家住 房制度与社会保障制度的重要组成部分 。目前 ,我 国城镇住房问题已成为社会各界广泛关注的社会性 问题 ,建立和完善住房保障制度已迫在眉睫 。因此 , 通过研究发达国家或地区在解决城市住房问题时采 取的各种政策和措施 ,总结其住房制度的共同特征 和发展趋势 ,无疑对构建我国新型的住房保障制度 有着重大的启迪意义 。
外国城市
·85·
《城市问题 》2007 年第 8 期
等。 3. 住房建设投资以私人企业为主 由于西方国家是以私有制为基础的资本主义国
家 ,他们认为遵循市场经济原则 ,由私人建筑公司开 发建设住宅比较有活力和效率 ,因此住房建设应以 私人企业投资为主 。以瑞典为例 ,原先为解决房荒 问题曾较多地由政府的住宅公司投资建造公共住 房 ,但目前这种行为逐渐减少 ,政府转为辅助地位 (见表 1) 。
总第 145 期 〔文章编号 〕 1002 - 2031 (2007) 08 - 0085 - 05
城市问题
200ຫໍສະໝຸດ Baidu 年第 8 期
国外住房保障制度的共同特征及发展趋势
郭玉坤 裘丽岚
〔摘 要 〕 住房保障是各国住房制度和社会保障制度的重要内容之一 。通过研究发达国家和地区在解决城市住房问题 时采取的各种政策和措施 ,总结其住房制度的共同特征和发展趋势 ,为建立有中国特色的新型城镇住房保障制度提供借鉴和 参考 。
6. 健全的住房制度法律保障 国外住房保障制度都有明确的立法 ,各国都有 相应的住宅法 ,有的国家如日本制定了一系列相互 配套的住宅法 ,如《公营住宅法 》、《住宅金融公库 法 》、《住宅地区改善法 》、《地方住宅供给公社法 》 等 。各国住宅法的内容 ,一般包括 :立法的目的 (即 住房政策目标 ) ,住宅用地的规划和供应 ,住房的权 属 ,低收入者的住宅问题 ,居住区改造和改善 ,住宅 租赁 ,住房金融 ,住房管理等 。把住房制度用立法的 形式进行规范 ,既有权威性 ,又有利于保证其贯彻执 行 。这是西方国家住房制度的一个重要特点 ,也可 以说是一个重要优点 。 7. 发达的住房金融中介机构 住房是价格高昂的生活必需品 ,在收入水平较 高的工业化国家中 ,住房价格一般相当于家庭年收 入的 3 - 6倍 。中低收入阶层很难在短时期内完全 用自有资金来购房或建房 ,因此 ,开展住房信贷的住 房金融机构就成了居民解决购 、建房资金的纽带 。 一方面 ,多数国家采取税收 、利率优惠政策 ,鼓励个 人储蓄和借抵押贷款购 、建房 ,由金融机构把量小分 散 、期限短暂的资金转换融通为数量较大 、期限较长 的资金 ;另一方面 ,政府对中低收入家庭建房的预算 拨款和购房的津贴补贴等资助资金 ,也需要金融机 构营运管理 。一般商业银行不愿承担这类住房融资 业务 ,因此需要建立专门的住房金融机构或资金管 理机构来承担此项业务 。中介金融机构可分为政府 政策性住房金融机构和私人住房金融机构 ,其中 ,政 府政策性住房金融机构主要是针对中低收入阶层住 房问题而设立的 。 从发达国家或地区的情况看 ,美国的联邦抵押 贷款协会 、英国的建房社团 、日本的住宅金融公库 、 瑞典的城市抵押银行 、新加坡的中央公积金局等都 属于这类金融中介机构 。 政策性住房金融机构的资金来源是政府财政拨
5. 完善的住房保障政策 西方国家倡导公平的住房政策 ,出于对社会公
·86·
国外住房保障制度的共同特征及发展趋势
平和社会稳定的考虑 ,一般都非常重视解决低收入 者的住房问题 。他们认为 ,中等以上收入者应当有 能力自主解决住房问题 ,而低收入者特别是最低收 入者需要政府援助才能获取基本的住房 ,因而政府 的住房政策明显向低收入者倾斜 。各国的住宅法中 都有这方面的规定 。对低收入者住房的支援 ,主要 方式有 :房租补贴 、提供廉租房 、对无家可归者安排 住房等 ;而对中等收入以上者 ,则主要是通过住房抵 押贷款和贷款利息可减扣所得税等优惠政策给予支 持 ,鼓励买房 。
一 住房保障制度的共同特征
从对各发达国家或地区住房保障制度的分析来 看 ,尽管其类型和特色有所区别 ,但都有一些共同的 特征 。
1. 住房保障制度的基本目标具有大众性 住房保障制度基本目标的确立 ,是住房保障制 度的基础 ,有了明确的目标 ,才能构筑一整套住房保
障制度 。从发达国家或地区的情况来看 ,各国 (或 地区 )在住宅法和住房计划中 ,对住房制度的基本 目标都做出了明确的规定 。如美国的住宅法规定 : “尽可能通过私人企业和政府的支持 ,使每个美国 家庭有舒适的住房和适宜的居住环境 。”瑞典政府 确定的政府住房的目标是给每个人提供一所足够宽 敞和舒适而且环境优美的住宅 。新加坡则提出了 “居者有其屋 ”的目标等 。从这些例证来看 ,住房保 障制度的基本目标都具有大众性 ,而且立足于每一 个国民都享有舒适的住房和适宜的环境 。当然这是 一个长远的目标 ,实际上是要分阶段达到的 。
1. 直接干预转变为间接干预 政府直接建房是住房保障初期的主要方式之 一 ,一般在住房短缺情况下更受各国 (地区 )政府的 重视 。这种直接干预方式产生于住房供求矛盾尖 锐 、住房严重短缺的环境 ,通过设立专门机构 、提供 运营资金的办法实施 。其主要优点是充分发挥了政 府的资源动员优势 ,能够保证在较短的时期内刺激 住房总量的快速上升 ,解决住房短缺状况 。但缺点 是政府财政压力过大 , 房屋建成后还要相应承担 “租不养房 ”的问题 ,同时也在相当程度上限制了私 人房产商的作用 。因此 ,政府直接建房占全社会住 房建设量的比例应尽可能控制在一定范围内 ,保持 适当水平 。 住房供求基本达到平衡时 ,政府对住房供应市 场的干预就转向以间接干预为主 。间接干预的方式 是 :政府对普通住房发展商住房建设投资和私人住 宅投资实行优惠贷款 (长期低息贷款或贴息贷款 ) 、 贷款利息减免等办法 ,支持非营利机构发展低成本 、 低租金住房 ,从而间接干预住房供应 ,通过市场为中
但值得注意的是 ,从 20世纪 80年代开始 ,无论 是发达国家还是发展中国家 ,政府对住房金融中介 的直接干预逐渐减少 ,政策性金融机构与其他金融 中介的业务日益融合 ,出现住房金融与整个国家金 融体系一体化的趋向 。
二 住房保障制度的发展趋势
随着社会经济的发展 、住房供求关系和居民住 房情况的变化 ,西方国家不断地对其住房保障制度 进行调整和完善 。如英国从 1890 年制定第一部住 宅法以来 ,到 1996年已先后修订或制定新的住宅法 48次 ,平均每两年一次 ,其中虽有执政党更迭的因 素 ,但主要还是审时度势 ,使住宅法不断改进 。其他 国家的情况也都是如此 。可见 ,随着时间的推移 ,不 断调整和完善住房制度是必然趋势 。从各国住房保 障政策的调整来看 ,住房保障制度的发展趋势大致 如下 。
〔作者简介 〕 郭玉坤 (1978—) ,男 ,汉族 ,山东寿光人 ,西南民族大学工商管理教研室主任 ,经济学博士 ,研究方向为房地产经济 ;裘丽岚 (1977—) ,女 ,汉族 ,四川德阳人 ,同济大学经济与管理学院城市管理与建设工程管理专业博士研究生 。
〔基金项目 〕 西南民族大学青年重点项目 ———中国城镇住房保障模式研究之阶段成果 。 〔收稿日期 〕 2007 - 02 - 05 〔修回日期 〕 2007 - 04 - 30
2. 住房产权日趋私有化 ,住房自有率普遍提高 在第二次世界大战后的 50 - 60年代 ,为解决住 房短缺问题 ,西方主要国家都普遍采用了政府建造 公共住房的政策 ,来增加住房的供应 ,并由政府直接 管理公共住房 ,这对缓解住房紧张 ,提高居民的居住 水平起了良好的作用 。但随之而来的政府财政负担 加重和住房管理效率低下的问题也日益凸显 。这表 明政府直接建造和管理公共住房并不是一项好措施 。 因此 , 20世纪 70年代以来 ,世界范围内出现了 一股由政府采取税收和贷款优惠以推动公房私有化 的浪潮 。这与各国完善住房保障制度 、促进社会安 定的考虑密切相关 ,美国 、德国 、英国 、新加坡 、日本 等国政府有一个共识 :一个拥有住房财产的阶层 ,是 最稳定的阶层 ,有利于整个社会的安定 。同时通过 推动公房私有化 ,也可相应减轻政府在住房保障方 面的压力 。 各国纷纷减少公共住房建设 ,现有的公共住房 也采取了出售给住户的政策 ,公房的管理权逐渐转 移给社会公共机构管理 。这就使住房权属关系发生 了明显变化 ,住房产权日趋私有化 ,住房的自有率普 遍提高 。英国是住房政策结构调整最典型的代表 。 在 70年代末 ,英国公营住房在住宅总量中大约占二 分之 一 。由 于 公 房 租 金 太 低 , 仅 为 成 本 租 金 的 57% ,政府每年都要拨出大笔资金补贴房租 ,给国家 财政造成很大压力 。1979年撒切尔夫人任首相时 , 英国政府把住房保障制度改革作为经济调整的突破 口 ,住房保障政策的重点转移到鼓励和支持居民自
外国城市
《城市问题 》2007 年第 8 期
国外住房保障制度的共同特征及发展趋势
款 、中央银行贷款 、专项住房基金 、法定强制储蓄和 社会居民存款等 。其中 ,政府财政拨款主要用于创 办这些机构和为其提供 —定的营运资金 ;至于储蓄 , 一般是通过其他金融机构 (尤其是储蓄银行 )来吸 收 ,然后再将其转借给政策性金融机构 ,并非直接吸 收一般储蓄 。这类机构的资金主要是为中低收入阶 层提供购房和建房贷款 ,以及为贷款提供担保 。
88. 9
1. 2
91. 6
资料来源 :“联合国欧洲年度住房与建筑统计公报 ”,见参考文 献 [ 1 ]。
4. 住房权属倾向自有化 西方国家的政府认为 ,住房是私人的事情 ,住房
的产权应以私有为主 。原来公共住房较多的国家普 遍推行了住房自有化政策 。如英国 20世纪 70年代 以来 ,开始出售公房 ,大力推进住房自有化 ,他们采 取了以下主要措施 :第一 ,用立法扫除一切阻力 ,用 经济杠杆保证住房自有化政策的实施 ;第二 ,采用多 种优惠政策 ,鼓励居民买房和建房 ;第三 ,通过实际 调查统计 ,测算出居民购房的承受能力 ,进而确定售 房价格水平 。由于采取了这些措施 ,加快了住房自 有化进程 。英国住房的自有率从 1978年的 54. 1% 提高到 1991年 67. 7%。其他国家如美国的住房自 有率 约 为 66% , 西 欧 国 家 的 住 房 平 均 自 有 率 为 56% ,除少数福利国家住房自有率较低外 ,一般国家 的住房自有率都在 60% - 80%之间 [ 2 ] 。
表 1 世界部分国家竣工住房投资类型 (1970 - 1985年 )
国别
年度
政府 非营利组织 营利组织
1970
0. 7
32. 2
67. 1
法国
1980
0. 8
20. 6
78. 6
1984
1. 1
17. 3
81. 5
1970
4. 3
53. 9
41. 8
瑞典
1980
2. 4
33. 3
64. 2
1985
(%) 64 36 20 3 0
资料来源 :见参考文献 [ 3 ]。
随着各国住房难题的逐步缓解 ,大多数国家或 地区的政府都倾向于退出传统的住房供应领域 ,纷 纷实施其他形式的住房干预政策 。例如表 2显示出 除了中高收入国家或地区以外 ,其他收入类型的国 家或地区的公共住房比重都非常低 ,这正是对这一 现象的极好佐证 。