第四章 行政组织与行政主体

家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。 这一概念可以从以下几方面把握： 1.行政主体是一种组织，而不是个人。 2.行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。 3.行政主体有权代表国家独立行使行政权力。 4.行政主体能够独立参加行政诉讼。
(二)行政主体与相关概念的区别
1.行政主体与行政法律关系主体。
2.行政组织是各级人民政府的组织，由各级人民 政府及其设置的行政机关组成。
3.行政组织是承担行政事务、行使行政权的组织。
(二)行政组织与相关概念的区别
为了准确把握行政组织的内涵，需要将行政组织 与相关概念加以区分。
1.行政组织与行政机关。
行政组织与行政机关是一种包容关系，行政组织 由行政机关组成。虽然两者都担当行政事务、享 有行政权力，但有明显区别。具体表现在：
(二)行政主体资格的确认
在行政法上，对行政主体资格的确认具有直接、 重要的意义：
①对行政主体资格的确认，有助于明确一个组织 的法律地位。一个具有行政主体资格的组织才能 对外管理。
②对行政主体资格的确认，有助于确定行政行为 的效力。
③对行政主体资格的确认，有助于确认行政诉讼 的被告。
2.行政主体与行政组织。
3.行政主体与行政机关。
(三)行政主体的地位
行政主体的法律地位可以表现在许多方面。在行 政法上，行政主体的地位包括两部分：
1.行政主体在国家行政组织中的地位。
2.行政主体在对外管理中的法律地位。行政主体 在对外管理中的法律地位是其权利义务的综合体 现。
⑨经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事 协调机构和临时机构。
⑩法律、法规授权的其他组织。
行政机关的内部机构成为行政主体的情形有如下 两种：
1.法律、法规设立的专门性内部机构。 2.法律、法规授权的内部机构。
在行政管理中，法律、法规授权的组织很多，具 体有以下几类：
(1)行政性公司。 (2)经授权的事业单位。 (3)经授权的企业单位。 (4)经授权的社会团体、群众性组织及其他社会组
2.国务院组成部门。国务院组成部门包括办公厅、 各部、各委员会、人民银行和审计署。
按其职能，国务院组成部门可分为宏观调控部门、 专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和 资源管理部门、国家政务部门四类。
国务院组成部门的职权可概括为三个方面：
①制定规章权。
②本部门所辖事务的管理权。
第四章 行政组织与行政主体
第一节 行政组织 第二节 行政主体 第三节 行政公务人员
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第一节 行政组织
一、行政组织概述 (一)行政组织的界定 在学术界，对行政组织的内涵有不同理解，归纳
起来有三种观点： ①行政组织是行政机关的综合体。 ②行政组织是行政主体##这里的行政主体指在法
3.派出机关和派出机构。
三、行政组织法
行政组织法是建立在行政组织法定的理论之上。
(一)行政组织法定原则
行政组织法定原则是指行政组织的设置、权限、 规模，中央和地方的权力划分、行政机关的设置、 职能、行政编制以及公务员管理等都要依法进行。
(二)行政组织法的概念与特征
行政组织法是规定行政组织的结构、规模，行政 权的范围及划分，行政机关的设置、地位、权限 以及公务员管理的法律规范的总称。其目的是通 过设定和控制行政权及其承担者，来保障公民行 政权益的实现。
2.委托行政中的行政主体。行政委托是指一个行 政主体因工作需要等原因委托其他组织或个人以 其名义进行管理活动，其行为后果归属于委托行 政主体的法律制度。在行政委托关系中，委托人 是行政主体，受委托的组织或个人是行政主体的 代理人，但其不因委托而享有行政主体资格。
3.行政派出关系中的行政主体。我国的派出组织 有两种：派出机关和派出机构。在行政派出关系 中，设立派出组织的行政机关是行政主体，派出 组织本身不是行政主体，其行为后果归属于设立 它的行政机关。但当法律、法规直接授权派出组 织进行管理时，该派出组织获得行政主体资格。
①该组织应具有法人资格。
②该组织一般是不以赢利为目的的事业单位、社 会团体和群众组织。
2.法律要件。
从目前的行政主体理论看，行政主体的法律要件 只有一项，即必须具有法律、法规的明确授权。 这里既包括宪法和行政组织法对中央和地方各级 人民政府的授权，也包括法律、法规对其他行政 机关和行政机关以外的组织的授权。
③直属机构的主管业务单一，不具综合性。
④直属机构没有规章制定权，但在国务院以及法 律、行政法规授权时制定的规范性文件具有规章 的效力。
4.国务院办事机构。国务院办事机构是指国务院 设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构。国 务院现设有国务院侨务办公室等4个办事机构。和 国务院的组成部门以及直属机构不同，办理机构 的主要职能是协助总理办理具体事务，一般不享 有独立对外管理的权限。
二、行政组织的设置
我国的行政组织分为中央行政组织和地方行政组 织两部分。
(一)中央行政组织 中央行政组织由国务院、国务院的组成部门、国
务院直属机构和国务院办事机构构成。 1.国务院。具体在行政法上，国务院享有以下四
类职权： ①制定行政法规权。 ②领导全国各项行政工作权。 ③领导各级国家行政机关权。 ④国家最高权力机关授予的其他职权。
二、行政主体的范围和种类 (一)行政主体的范围 在实践中，行政主体的范围十分广泛。具体地说，
行政主体包含以下十类： ①国务院。 ②国务院组成部门。 ③国务院直属机构。 ④经国务院授权的办事机构。 ⑤国务院部、委管理的国家局。
⑥地方各级人民政府。 ⑦地方各级人民政府的职能部门。 ⑧经法律、法规授权的派出机关和派出机构。
1.行政组织法主要是静态的法。
2.行政组织法原则上只能由国家权力机关制定。
3.行政组织法只规定行政权及行政权的承担者， 不直接规定相对人的权利义务。
(三)行政组织法的基本内容
从现行有效的法律、法规的规定来看，行政组织 法的规范主要涉及行政机关的组成、设置、性质、 职责权限以及公务员的管理。从应然状态看，行 政组织法应包括行政机关组织法、行政机关编制 法和国家公务员法三部分。
1.行政机关组织法。行政机关组织法应对如下事 项作出规定：
(1)行政机关组织法涉及的基本法律概念。 (2)行政权的设定及标准。 (3)中央和地方的关系。 (4)行政机关的设置。 (5)行政主体的资格。 (6)行政机关管理中的其他问题。
2.行政机关编制法。行政机关编制法是规定行政 机关内部机构的设置及比例，包括各级人民政府 在内的各行政机关的定员及结构比例的法律规范 的总称。通常，行政机关编制法应对以下几个方 面的问题作出规定：
国、日本由法律创设的主体。 ③行政组织是由国家设定、依法从事国家、社会
行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机 构的合成。
行政组织是指承担行政事务、享有行政权的各级 人民政府及其设置的行政机关的综合体。这一概 念包含以下几层内容：
1.行政组织是行政机关的综合体，是行政机关组 成的有机系统。
4.非常设性机构是否为行政主体。非常设性机构 又称临时机构，在《国务院部门机构设置编制条 例》中称为议事协调机构，是行政机关为完成一 定的任务或为协调各部门的工作而临时设置的组 织。原则上，非常设性机构是代表设立它的行政 机关行使职权，不具有行政主体资格。但当法律、 法规明确授权非常设性机构进行管理时，该机构 成为行政主体。
织。
(二)行政主体的种类 根据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。
1.职权行政主体与授权行政主体。 2.中央行政主体和Байду номын сангаас方行政主体。 3.地域性行政主体和公务性行政主体。
三、行政主体的资格及确认 (一)行政主体的资格 行政主体的资格要件包括组织要件和法律要件两
类： 1.组织要件。行政机关的组织要件一般应包括以
在大多数情况下，行政主体为依法享有行政职权 的行政机关，比较容易确认。但在以下几种特殊 情况下，行政主体的确认较为复杂，有待明确。
1.行政授权中的行政主体。在实践中，行政授权 不够规范。有法律、法规授权，也有规章授权。 按照行政主体理论，行政机关外的组织经法律、 法规和规章授权后成为行政主体。
①行政组织是一集合概念，偏重“学理性”；而 行政机关是一实际用语，具有“实用性”。
②行政组织指一级人民政府的组织，由人民政府 及其下设的各类行政机关组成；而行政机关是行 政组织中的基础单位，不能再行分解。
③行政组织担当的行政事务具有整体性，享有的 行政权也是全方位的；而行政机关担当的行政事 务大多限于某一方面，享有部分行政权。
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第三节 行政公务人员
一、行政公务人员的概念和范围 (一)行政公务人员的概念 行政公务人员是指依法享有职权或受行政主体委
托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果 归属于行政主体的个人。这一概念可从以下几方 面理解： 1．行政公务人员是个人而不是组织。 2．行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名 义进行管理。 3．行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的 行政主体承担。
③机构、人事管理权。
3.国务院直属机构。国务院直属机构是指国务院 设立的主办各项专门业务的行政管理部门。国务 院现设有19个直属机构(包括1个直属特设机构)。 和国务院组成部门相比，直属机构有以下特点：
①直属机构的级别低于国务院组成部门，其负责 人不是国务院的组成人员。
②直属机构由国务院自行设置，无需国家权力机 关批准。
(二)地方行政组织
我国是单一制国家，不存在严格意义上的地方行 政分权，因而地方行政组织具有国家属性，由国 家所设，是国家在地方的代表。地方行政组织由 地方各级人民政府及其工作部门组成。此外，由 于管理的需要，地方行政组织还设有大量的派出 机关和派出机构。
1.地方各级人民政府。
2.地方各级人民政府的工作部门。
下内容： ①行政机关的设立有法律依据，属于国务院行政
组织序列。 ②行政机关的成立经有权机关批准。 ③行政机关已被正式对外公告其成立。 ④行政机关已有法定编制和人员。 ⑤行政机关已有独立的行政经费预算。 ⑥行政机关已具备必要的办公条件。
法律、法规授权组织作为行政主体应具备两个组 织要件：
2.行政组织与行政机构。行政组织与行政机构的 区别主要表现在：
行政组织是行政机关的集合体，而行政机构只是 行政机关的组成部分。
行政机构作为行政机关的一部分而存在，可以代 表所在的行政机关对外管理，但不能独立行使职 权。
3.行政组织与公务员。公务员是在政府部门任职 的工作人员。公务员是行政组织的基本构成要素 之一，但公务员不是行政组织。在法律上，公务 员代表行政组织进行管理，其管理行为的后果归 属于国家。
(1)行政机关编制自身。这里包括两部分： ①各行政机关的机构定额及比例。
②人员定额及比例。
(2)行政机关编制管理。包括编制管理机关、编制 管理体制以及编制管理程序等。后者又包括编制 审批程序和编制监督程序。
(3)违反行政机关编制法的法律责任。
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第二节 行政主体
一、行政主体概述 (一)行政主体的概念 行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国
行政组织法的概念，可以从以下几个方面加以把 握：
1.行政组织法是规范行政组织的法律规范的总称。
2.行政组织法在内容上包括对行政权的设定和对 其承担者行政组织的规范。
3.行政组织法的目的是通过对行政权及其承担者 的规范和控制来确保相对人行政权益的实现，促 进社会发展。
与其他的行政法规范相比，行政组织法具有以下 特征：
5.国务院部、委管理的国家局。部、委管理的国 家局是指国务院设置的主管专门业务，由部、委 归口管理但又具有相对独立性的行政机关。国务 院现设有10个部、委管理的国家局。国家局与管 理其的部、委之间的关系尚无法律规定。根据国 务院有关文件的精神，国家局的业务受所在部、 委领导。
此外，国务院还设有14个直属事业单位、一定数 量的议事协调机构和临时机构。