公共事务的治理之道

在经济学领域，通常会流行一些思维定势，其中最典型的莫过于政府和市场两分法。按照标准教科书的说法，一般情况下，市场这只看不见的手在资源配置方面是有效的，但由于现实的社会经济生活中，存在着各种违背充分竞争市场条件的因素，比如垄断、信息不完全和不对称、公共品和外部性等，导致了市场失灵，所以自然就引出了政府。政府能够有效弥补市场的不足，从而在市场失灵的诸多领域有效配置资源，并实现公平。

在传统的思维看来，整个社会经济体体系就是由政府和市场的合理搭配组建，在不同的时点上需要调整的不过是两者的边界，即某些时候市场多一点；某些时候政府多一点。比如当大家开始责备自然垄断行业政府干预低效率时，就开始这些行业的民营化改革；但民营化一段时间后，纯粹的市场机制所引致的诸多弊端又开始呈现，于是新一轮政府管制和国有化便开始。

“公地悲剧”无解？

讨论市场失灵的一个著名例子就是所谓“公地的悲剧”，这是著名学者哈丁1968年发表在《科学》杂志上的一篇论文的标题。哈丁指出，对于公共草地、公共鱼塘等资源来说，每个参与人都按照自己的利益最大化目标来进行使用，其结果必然是导致这类资源的耗竭。比如公共鱼塘，大家按照各自的最优捕捞量来捕鱼，结果在总体上必然会出现过度捕捞现象；对公共草地，大家按照各自的最优放牧量来放牧牛羊，其结果是导致过度放牧。这就意味着亚当·斯密的看不见的手失灵了。单个人追求自己的最大利益，并没有带来社会福利的增进。由此，哈丁认为，这就导致了该类资源的悲剧。显然，按照传统的观点，我们有三种代表性的方法来解决公地悲剧：第一，把公共资源国有化，由国家统一根据资源的现状和可持续性来制定使用计划；第二，把公共资源卖给某一个人所有，由某一个人垄断；第三，把公共资源按照某种规则分配，产权界定给每一个参与人。

很显然，这三种方案各有优缺点。第一种方案实际上面临后来公共选择学派所发现的政府失灵问题。市场存在失灵的情形，政府当然也存在失灵的情形，比如政府层级所带来的信息失真；官员寻租；激励扭曲；官僚组织的交易成本等等。通常在现实当中会出现这样的状况：政府所拥有的公共资源同样会被过度使用，比如水资源的浪费、森林和矿产的过度开采、海洋和牧场的耗竭等等。第二种和第三种都属于私有化方案，对公共资源来说，也未必如自由主义经济学家所预期的那么有效。假如公共资源被某单个人拥有，虽然可以克服过度使用问题，但随之而来的是垄断的不利后果，并引发严重的不公平。假如公共资源被多个人分别拥有，由于这类资源很难进行切割，使得过度使用现象反而可能更严重。比如一个鱼塘被分割成五个私人区域，由于无法阻止水流所引发的鱼的流动，因此会激励所有者在自己的领地过度捕捞，以尽可能占有更多的鱼类。因此，实际上传统智慧带给我们的要么国有化、要么私有化的两分法思维方式根本无助于解决公地的悲剧。

“公共事物的治理之道”

为什么传统的智慧出现了问题？其实关键在于，任何一种方案的出台都会改变既定的利益结构，从而需要重新考虑成本收益。对于公共事物来说，除非假定原先的利益结构不变，在原先的成本收益信息下，单独依赖某个国有化或者私有化方案能够弥补原先的不足，从而有效解决“公地悲剧”。问题在于，一旦出来这样一个方案，意味着利益关系的重构，不同的利益主体及其所面临的成本收益状况需要重新界定，那么新方案必须预先考虑到这些，然后才能设计出某种最优机制。可惜的是，除非假定参与人是充分理性的，否则这种事前的最优机制设计根本无法实现。

在这种情况下，我们只能在具体的公共事物的处理当中摸着石头过河，逐步尝试着发现一些适合的机制，并通过对各种现实当中演变出来的具体机制进行分析，才有机会提炼出一些可供借鉴的元素。

埃莉诺·奥斯特罗姆实际上就是这么做的。她从攻读博士学位的时候就开始关注现实当中的各种公共事物的处理机制，并且还亲自参与设计一些制度来有效治理公共事物，其博士学位论文就是专门研究水资源管理的。后来她开始摒弃传统的政治学分析方式，而是把目光转向了当时并不流行的新制度经济学。要知道科斯的《社会成本问题》1960年才发表，在当时也没有引起太多的关注。在整个论文发表后的十几年里，人们更多地是在讨论产权和企业的边界，并没有认识到科斯1937年和1960年的论文背后所蕴含的更深层的理论含义。直到《社会成本问题》发表了20年后，奥利弗·威廉姆森开始把参与人的有限理性和治理机制联系起来，以合同的不完全性为依托，建立起了一整套关于组织和治理的理论体系；而与此同时，埃莉诺·奥斯特罗姆同样意识到科斯的更为丰富的思想对于公共领域的意义，并开始着手研究这些思想在解决公地的悲剧这类问题上的有效性。威廉姆森把其研究成果写成了著名的《资本主义的经济制度》，在1985年出版；而奥斯特罗姆则通过总结其一系列研究成果，写出了著名的《公共事物的治理之道》，在1990年出版。非常有意思的是，这两本书都成为各自领域学术界引用率最高的学术著作之一。

源于科斯，超越科斯

埃莉诺和威廉姆森两个人都受到科斯的启蒙，但都超越了科斯。上一篇文章中笔者已经通过一个具体的例子展示了威廉姆森的贡献。这篇文章中，笔者实际上已经交代了埃莉诺的贡献。埃莉诺在研究具体的水资源管理的实例中，已经认识到政府——市场两分法的错误。后来通过领悟科斯的思想，并通过总结出数以百计的公共事物管理案例，从中提炼和分析出了一整套关于公共事物治理的理论。这个理论的核心就在于，如果要解决公地的悲剧，就需要摒弃政府和市场的简单分类，她写到：“许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为…有私有特征‟的制度和…有公有特征‟的制度的各种混合。”（《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000年，第31页）比如她所列举的土耳其阿兰亚近海渔场的公共治理就是一个成功的例子，这个渔场采取生产合作社制度和捕捞点分配规则设计相结合的治理模式，取得了效果。在这个例子中，我们看不到政府的影子，也看不到纯粹的私有化的影子。这种治理模式纯属政府和市场中间的某种状态。实际上，这类状态在现实当中比比皆是。

当然，埃莉诺绝不仅仅是在《公共事物的治理之道》中罗列出这些政府和市场的中间治理模式就算了。更为关键的是，她给出了非常详细的关于治理模式变化所可能产生的各种利益关系重构，以及参与人在规则变化前后的成本收益状况，并据此推测参与人的反应。这是有效设计激励制度的基础。和威廉姆森类似，埃莉诺同样强调事后的治理。埃莉诺和威廉姆森的理论存在许多共同特征：一是都来自科斯的思想，并对其创造性的发挥，并形成各自的理论体系；二是都强调事后的治理、而非事前的治理，因为在两位学者看来，充分理性下的机制设计是难以实现的；三是都强调治理的多元化，除了政府和市场之外，还有大量的有效的中间治理机制；四是强调治理机制的自我演化。只不过两者的差别在于，威廉姆森更重视经济组织的治理；而埃莉诺更重视公共领域的治理而已。殊途同归，也算是英雄所见略同吧。

社会进步有赖公共治理

埃莉诺在通过研究公共事物的治理的过程中，发现自主治理以及治理模式多元化异常重要，在她看来，公共领域中各种公共机构的利益冲突在所难免，参与人的利益关系原本就多元化的，由于事前的完美机制设计无法实现，那么利用不同参与人和机构之间的利益竞争来达成某种事后的治理就是有效的，也是可能的。这样看来，事前的机制设计应该侧重于其自身的演变能力和自适应能力，而不是一开始就想弄出一个一成不变的完美制度体系。这就意味着好的治理应该是不同利益团体或者中心的竞争和制衡过程中，自我演变出来的多元治理模式。这也是埃莉诺和其先生文森特以及其他一些学者共同提出的多中心体制的设想，这种多中心体制实际上体现了这些学者对于过去的民主政体的不满，以及对未来民主政体的一种构思。因此，埃莉诺的理论绝不仅仅是一种经济治理的理论，更重要的是，她为政府改革和