第一章非营利组织的理论基础

政府失靈
•市場有時卻未必可以達到社會的公平與正義，必 須依賴政府部門的職能來從事補救與修正，以達 到公平、穩定與成長的目標。 •政府部門所涵蓋的功能與扮演的角色，被認為可 以彌補市場的缺憾，並提供市場所無法提供的集 體性財貨。然而，由於經濟、社會的快速變遷， 以及民主政治本身的特性，政府本身也發生了失 靈的危機。 •在民主制度下，可能有下列四種情況會影響政府 的運作：
公共財
• 公共財在本質上具有非排斥、不可分割與非敵對 等特性，例如國防、外交、治安等，一般企業與 私人通常不願意也不可能提供此類的公共財，必 須由政府部門來加以解決。 • 事實上，當某一個人在享受公共財時，很難或無 法將他人排除在外，因此公共財在自由市場的供 給經常遇到「不足」或是「過度地被濫用」的結 果，而公共財的濫用則會造成負面的外部性，導 致市場失靈。
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第三者政府理論
•此理論是由學者Salamon所提出，其認為由於政府 行動的轉變與多樣性，在公共服務的輸送上，必 須仰賴非政府機構來加以提供，故有此理論的出 現。另外，第三者政府理論意謂著試圖透過第三 者的方式來增進並抑制政府部門的角色與功能。 •雖說非營利組織彌補了政府部門與市場之不足， 但Salamon亦提到第三者政府也有其缺失的存在， 即「志願失靈」(voluntary failure)的情況，需要政 府採取行動來改善非營利組織的缺失並輔助其發 展。而志願失靈理論包括下列幾項因素：
社群主義理論
• 「社群」是由具有共同屬性者主導的各種 關係組織，亦即一群人有某種共同性，使 其願以相同的方式行動。社群組織具有共 同規範與歸屬感，並以目標設定、團隊建 立、職場文化的改變來追求組織的變遷。 社群主義中的成員能將個人的「自由」、 人際間的「合作」、與彼此的「平等對待」 三者結合成一個整體。
第三者政府理論
• 由於非營利組織本身存在上述問題與限制，政府 部門即在解決「志願失靈」的議題上扮演重要的 角色。事實上，非營利組織與政府部門之間存在 著密不可分之關係，政府部門提供非營利組織在 經費方面的補助，而非營利組織補充政府部門服 務的不完善。是故，二者之間存在某一程度上的 互補關係。 • 總言之，雖然第三者政府不甚完美，但其仍為政 府部門與企業部門之外一個重要性的機制，而此 種論述亦可解釋第三部門存在的悠久歷史淵源。
慈善的不足性
• 反映了集體財貨中「搭便車」的問題，每 個人都只想從社會上獲得好處，而不願花 費任何成本，所以只好仰賴志願貢獻系統 的建立。 • 然而，非營利組織仍無法提供足夠的、穩 定的、持續的資源與服務來支撐龐大的社 會需求，且無法涵蓋所有的地理範圍。
慈善的特定性
• 所謂「特殊性」是指非營利組織的受惠對 象多為社會中的弱勢次級團體，無法遍及 整體社會民眾。 • 換言之，非營利組織在實際執行過程中難 免會受到宗教、種族等諸多考量，而忽略 了其他次級團體，造成服務資源的不夠普 及，導致資源重複或浪費的現象。
資訊不對稱
• 所謂資訊不對稱意指消費者沒有足夠的訊 息與專業知識，判斷產品或接受的服務數 量或品質是否合理，因此消費者在議價的 過程當中，與生產者相較之下，是處於一 個較為不合理與不公平的地位。 • 生產者可能藉由此對資訊之優勢地位而占 消費者的便宜，可能過度提高價格，或者 是提供低品質的產品，使得消費者在當中 受到剝削。
非營利組織角色的中立性
• 隨著全球化的來臨，傳統對內政與外交的 界線也日趨模糊，但不可避免地各國之間 可能會受到政治因素之考量，在許多共同 的相關議題上無法進行合作。 • 然而，非營利組織的成員多半是民間人士， 組織的使命也多為社會大眾所認同與關心； 另一方面，由於非營利組織所代表的民間 社會，在全球議題上已經扮演越來越重要 的角色，對國際政治的影響越來越大，甚 至也在形塑各國議題的未來走向。
治理(governance)
•這種情況不僅只表現在國家內部的層次， 同時也反映在超國家層次的關係上，遂有 爾後「全球治理」概念的提出。
表1-1 全球治理的特色 第一部門 治理運作 授權 第二部門 解除管制 第三部門 公私協力
治理主體 跨國政府組織 多國籍公司 非營利組織
治理(governance)
滾木立法
• 意指國會議員在進行法案投票時彼此支援、 利益交換的現象，此種方式所通過的法案 通常都是代表狹隘的地區性利益，不足以 代表整體社會。★回前頁★
肉桶立法
• 意指立法時，國會議員藉由法案或預算的 研擬或審查，夾帶著對選區利益好處的法 條，但對整體社會未必是好處。★回前頁★
分權政府的問題
• 由於政府的分權，會造成資源及能力的分 散、執行的不力、監督困難等問題，易導 致行政體系權責之間的灰色地帶，非主流 的弱勢團體的利益經常被忽視與犧牲。 • 另一方面，分權化的結果使得地方政府能 夠為民眾提供各式各樣的服務，民眾也有 更多的機會去選擇服務較好，負擔義務較 少的地方政府，遂形成用腳投票的現象。
投票的弔詭
• 經濟學中的公共選擇學派認為，在某些特 殊的狀況下，人民投票產生的結果，並非 是對於政策的偏好，反而有可能是制度安 排的結果。 • 如此將會使人民對於政府政策的偏好強度， 無法呈現明確的方向。此外，由於民主制 度強調每票等值，因此人民的投票無法顯 現其偏好的強度，產生所謂「投票的弔詭」 (the paradox of voting)。
政府失靈
• 政府失靈乃意指政府雖可採取各種措施彌補市場 機能之不足，但在實際執行上，由於公共財的性 質、民主政治運作本身之缺陷、官員與民意代表 的政治考量、以及利益團體等因素之影響，政府 的干預卻未能帶來理想結果的現象。 • 在經濟學的假設中，由於有外部性、公共財、資 訊不對稱等問題，會造成市場失靈，因而需要政 府部門的介入。但政府部門因為本身制度與財政 現實的問題，亦有可能產生政府失靈的情形，在 市場與政府失靈的雙重困境之下，非營利組織便 成為市場失靈與政府失靈時最佳的服務提供者。
社會面向
• 在社會面向當中，作者試圖以公民參與的 觀點為主軸，歸納志願服務理論、社群主 義理論、治理、社會資本等四大理論。由 於這四大理論皆強調公民參與的重要性， 以及公民介入公共事務的積極性，故將其 歸類為社會面向一併探討。
志願服務理論
•非營利組織的產生乃植基於志願主義(voluntarism) 的精神。關於志願主義的界定，學者Ellis與Noyes 認為志願參與者是盡一個社會責任的態度，不是 因金錢利益的吸引，而是由其意願去選擇可達成 社會需求的行動，其所展現的責任則遠超過個人 基本的義務。 •志願主義是指由個人或團體，依其自由意願與興 趣，本著協助他人、改善社會的意旨，而不求私 人財利與報酬的一種社會理念與行動。
慈善的家長制
• 非營利組織的資源多由外界捐助，故在非 營利組織中掌握最多資源者對於組織的運 作與決策有很大的影響力，並決定了組織 資源運用的服務對象以及數量的多寡。
慈善的業餘性
• 非營利組織的組成成員包括職工與志工。 志工經常是充滿熱心理想的，但對於非營 利組織所處理的專業事務可能較不熟悉， 必須仰賴職工處理；但又受限於組織資源 的不足，非營利組織無法吸引市場中專業 人員，進而影響到組織運作的成效。
自然獨占
• 在市場上，某些產品會因為生產者擴大規模，而 使平均成本下降，因此具有規模報酬遞增的行業， 在規模越大，平均成本越低的情況下，透過市場 競爭，迫使小型工廠離開，形成自然獨占。 • 針對自然獨占的問題，有兩種解決方式，一種是 由政府對自然獨占的事業做某種程度的干預，另 一種方式則是將有自然獨占性質的事業交由政府 自行經營，例如：電力、自來水、交通等公用事 業皆具有此特性。
～第一章～
非營利組織的理論基礎
導
言
• 非營利組織的經濟學理論在七○年代初期即已成 形，到了九○年代，部分經濟學者陸續提出修正 的觀點。而社會學、政治學、法學、心理學、企 業管理等各科學門亦紛紛從各自的學術觀點來探 討非營利組織存在的內涵與深義。 • 本章首先在政治經濟面向上，以經濟學者常用之 市場失靈、政府失靈理論與第三者政府理論來進 行探究；其次在社會面向上，分別從志願服務理 論、社群主義理論、治理與社會資本等四大構面， 來闡述其與非營利組織的關連性。
市場失靈
• 市場失靈是立基於將社會視為一個類似市 場的機制，提出在不完全競爭的經濟制度 中，因市場所衍生的問題而導致市場失靈， 無法滿足消費者需求的情形。 • 當市場無法提供消費者需要的財貨與服務 時，非營利組織乃以服務社會大眾為使命， 與不以營利為組織目標的特性，正好彌補 了這塊供需不均所造成的落差。
• 若從治理的概念來看非營利組織興起的緣 由，可將其整理為三項因素：
– 國家機關權力移轉與治理層次的擴大 – 非營利組織角色的中立性 – 非營利組織的興起應與多元行為者的參與有密 切的關係
國家機關權力移轉與 治理層次的擴大
• 由於傳統以國家為中心的治理觀點受到質 疑與挑戰，國家權力開始分散，而治理層 次也隨之改變。其中，非營利組織即屬向 外移轉的範疇。 • 所謂「向外移轉」是將傳統上游國家所控 制的權力與能力，移轉給遠離政治精英所 控制的機構與組織，包括非營利／非政府 組織、公司化與民營化等方式。
社群主義理論
• 在基本價值方面，社群主義期望由利他主 義的引導之下，建立共同成員之間的信賴 關係，以及培養其社群意識，故反對個人 主義與利己主義的原則，亦不同意任由市 場機制作為公共財的分配手段，並認為在 此種條件下，公共財的分配，不會侵犯個 人自由，也毋須事事依賴國家的干預。
治理(governance)
官僚體制的供給問題
• 由於官僚本身無須面對競爭與淘汰，所以 在供給上不會亟思進取，往往造成運作的 無效率與資源的浪費，致使社會上弱勢者 的需求往往無法獲得滿足。 • 另一方面，官僚機構所提供的服務產出較 無法以量化的方式來評量其邊際社會利益 與成本，以致無法決定最適化的產出水準。
代議政府的問題
• 政府官員與民意代表為了選票，往往是政 治考量大於一切，為了當選與自身利益可 能產生「滾木立法」或「肉桶立法」之情 況，其所代表的是地區性的利益，而忽視 社會整體的利益。 • 選民也由於知識、時間、資源有限，無法 對民意代表進行監督；而民意代表則可能 利用特權影響公共政策，以爭取個人利益， 出現了政府被民意代表俘虜的狀況。
•九○年代，治理的概念逐漸成為社會科學討論的 主要議題。治理一詞意涵豐富，包含了統治過程 中所有制度層級和互動關係，且其概念可以被當 作靜態抑或是動態解釋。 •治理是一種比政府範圍更廣泛的現象，包括政府 機構與非政府組織。治理概念的興起，意味著一 種新的治理流程，或是一種已經改變了原有秩序 的統治狀態，抑或是一種治理社會的新方法。
市場失靈
• 市場在理想的情況下是呈現完全競爭的狀 態，在此條件下，市場應該能夠達到其最 佳效率的境界。 • 但在現實世界中，因受到諸多因素之影響， 使得市場無法達到供需關係以及資源配置 的理想狀態，乃產生了市場失靈的問題。 大致上而言，造成市場失靈的因素可歸納 如下：
外部性
• 所謂「外部性」，意謂市場的交易結果對非交易 的第三者所造成的影響，此影響可能是負擔，也 可能是享受；換言之，外部性的結果可能是正面， 也可能是負面的。 • 正面外部性：如國民納稅（成本）可享受警察的 保護，然而，未支付成本的國民同樣也可以受到 同等的保障，故又稱為外部經濟。 • 負面外部性：如工廠排放廢水廢氣，使附近的居 民健康受到侵害，此情況可稱之外部不經濟。
政治經濟面向
•借用經濟學者套用新古典主義的「政府失 靈」(government failure)與「市場失靈」 (market failure)概念，作為解釋非營利組織 為何存在於社會及其重要性的變數，並說 明在市場失靈與政府失靈之後，非營利組 織應如何自處，最後輔以第三者政府理論 (the third party government theory)說明之。
非營利組織的興起應與多元行為者 的參與有密切的關係
• 受到治理觀念的影響，政策的形成不再只 是中央或地方政府由上而下的制訂，而逐 漸傾向多元組織共同參與，因此，非營利 組織乃成為多元政策制訂與形成過程的主 要行為參與者，在政策網絡形成的過程中 扮演重要角色，同時也改善傳統由政府提 供公共服務的弊病。