从奥斯特罗姆地方公共经济理论看我国公共服务的改革与创新

从奥斯特罗姆地方公共经济理论看我国公共服务的改革与创新

一、地方公共经济理论概述

奥斯特罗姆夫妇的研究不仅是治理理论的早期来源之一，更为治理理论的持续发展提供了方向。其关于地方公共经济的理论，对于我们理解公共产品性质和治理机制具有非常重要的意义。奥斯特罗姆夫妇将公共经济视为与市场经济相对的、由各种不同规模的、提供各类集体产品或服务的、众多集体消费单位的统称，它们负责安排安排其资金，组织其生产，规制其进入和使用。在奥斯特罗姆夫妇看来，集体消费单位不仅仅是各种规模的政府单位，能提供一项或多项公共产品和服务的社会组织或者非正式组织也可以被视为集体消费单位。

奥斯特罗姆公共经济理论建立的基础是区分公共物品的供应和生产。因为经济学理论和经济学工具的使用，20世纪学者对于公共物品的研究不仅仅涵盖在解释政府的合理性以及界定政府职能的讨论中，而是把它纳入到了财政税收理论的框架中。这为公共物品私人提供模式的提出奠定了基础。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中通过对公共物品与私人物品的本质区分给出了公共物品的定义：纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。奥斯特罗姆承认，任何地方政府仍然都必须承担公共事务的管理职能，这其中的主要职责便是提供良好的公共产品和服务。但与传统学者的研究不同，奥斯特罗姆提出，地方政府的责任在于供应，而非生产。奥斯特罗姆从经济学的角度出发，指出公共产品和服务间存在生产、分配和消费的经济关系，因此形成了公共物品的供应和生产概念的区分。可以通过将非营利组织等第三方部门或私人资本引入到公共物品的生产领域，形成一种准市场的关系。在这种情景下，政府的任务重心变成了供应公共物品，同时也可以以较低的成本来获得更为优质的公共产品和服务。奥斯特罗姆的对公共物品生产和供应的区分具有很强的理论和现实意义。第一，这种区分方式有助于政府更专注于公共服务的供应，而非“眉毛胡子一把抓”；第二，它有助于引进准市场关系和竞争，提高公共物品的生产效率和供应效率；第三，有助于供应单位灵活调整不同服务和产品的组织规模，简化供应单位内部的组织管理。

奥斯特罗姆地方公共经济的另一贡献是单一中心理论和多中心理论。单一中心理论认为，大城市地区的居民享有共同利益，并以此链接成为单一的共同体，政府作为管理公共事务的核

心，有且只有政府能够充分集中这些利益。民众则能通过单一选举机制，来有效表达对公共产品和服务的偏好，政府则能够为民众提供所需要的公共物品。实践证明，这一种方法并不总是有效的，而是需要极为严苛的条件。例如被选举出官员必须能够对民众的需求和偏好有所了解，并能够对交由官僚机构生产的产品和服务做出明确的规定；相应的，官僚机构也必须能在既定预算的情况下生产高水准的公共产品和服务。在近来的研究中，这种假设条件越来越受到学者的重视。例如布坎南就曾指出，政府的官僚机构往往会出现寻租行为，从而影响管理公共事务的效率和公平性。社会中的各利益集团往往会通过各种合法或者非法的手段，如游说和行贿，促进政府帮助自己建立垄断地位，来获取高额的垄断利润。种种研究表明，由政府来垄断公共服务的提供和生产，往往会导致社会资源配置的低效率和分配的不合理，使得政府在公共服务提供过程中陷入失灵。而多中心理论的核心是，采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治，希望通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构，在最大限度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。同时，多中心理论的另一个观点是，就城市公共产品和服务的生产及其受影响人们来说，它们之间有着实质性的差异。

在奥斯特罗姆地方公共经济理论中，公共事务的相似问题和共同问题同样值得我们注意。奥斯特罗姆指出，在处理地方政府公共事务时，应特别注意区分相似问题和共同问题。相似问题是指那些有着相似的过程和影响，例如无家可归问题、残疾人问题和老龄化问题；共同问题则是指对社区内的所有人都有影响，例如空气污染问题、水资源紧缺问题。奥斯特罗姆特别强调，共同问题可以运用宏观统一的方式加以处理，但相似问题只能通过具体的、适合地区的、个案的方式加以处理。如果忽视具体问题具体分析，将两种问题混为一谈，便容易将地区问题当成全国性的问题，企图用整体划一的组织模式来解决个案性较强的相似问题，必然会导致政策的失败。

二、我国公共服务的改革与创新

对于我国公共服务来说，结合对奥斯特罗姆地方公共经济理论，本文认为我国地方政府公共服务改革和创新具备着以下几个方向：

第一，是明确政府核心职能，切实区分公共物品的生产和供应。我国地方政府公共服务改革的第一步便是要将生产和供应纯私人物品的公共部门转变为私人部门，将相当一部分准公共物品转到社会组织或私人部门。依照奥斯特罗姆的观点，政府不应被视作单一的治理主体，政

府与市场、社会也不再是对立的，而是存在着政府、市场、社会共同参与公共事务的治理和公共物品的供给过程。在准市场关系下，政府、市场和社会之间的竞争和协作有利于促进民众享有更多的选择权和更好的服务。地方政府也应摒弃原有的简单地发号施令或者采取行政措施来解决问题的思维习惯和逻辑惯性，而是要借助市场、社会的协调和合作，共同实现治理目标。

第二，加快政府购买公共服务改革。作为一种新的公共服务供给模式，政府购买社会组织公共服务吸纳整合了政府、社会、市场三方力量，成为当前公共服务改革的最优选择。我国地方政府应加快购买公共服务改革，做购买公共服务的发起者、决策者和规划者，做好购买方和管理方，同时肩负财政资金提供、项目验收和评估监督等职责。因此，政府必须做好以下三方面：一，明确政府在购买公共服务中的责任。目前，我国还没有正式出台关于政府向社会组织购买公共服务的法律法规，实践中，地方政府的购买行为往往依靠的是《中华人民共和国政府采购法》，公共服务购买的范围、程序和方法并没有在法律层面明确。因此，在加强法律法规建设的同时，地方政府必要也要增强以政府购买和合同管理为核心的购买业务能力水平，促进购买公共服务的实施过程能符合购买所需，达成既定目标；二，提高政府购买公共服务的市场化水平。最主要的是，要在购买过程中增强竞争性制度设计。竞争是市场活力的源泉和根本动力，购买公共服务的初心也是为引进准市场关系，因此，政府购买公共服务中必须加强监管，减少暗箱操作。现在，不少地方政府在实践中探索形成了公共服务清单制度，在年初统一发布每年的公共服务需求，各部门和社会组织可以根据需求来组织或申报购买项目。这一制度有利于优化购买公共服务市场供给和需求的平衡；三，健全多元监督机制，增进第三方评估和社会公众参与。政府购买公共服务的环节众多、风险多样，建立多种主体、多种形式的多元监督体系，有利于促进对购买过程和购买结果的客观监督和独立评价，有助于促进公共服务生产和供给质量。就目前而言，相对有效的监督方式是健全和强化购买公共服务的信息公开制度。地方政府应将购买公共服务的信息纳入到政府信息公开范围内，并出台相应的管理办法，将信息公开的时间、内容和程序进行明确规定。同时，也可以建立区域性的政府购买公共服务平台，将购买过程在平台上全程公开，方便社会各界更加便利地获取相关信息，也有助于社会公众一起参与监督。

第三，合理区分相似问题和共同问题。奥斯特罗姆指出，这两种问题的属性不同，解决方式也不同，若将两者混为一谈，便会导致公共政策的失败。我国地方政府一般不注重两者的区分，往往采用一刀切的形式进行集中处理。因此，地方政府公共服务改革中应着重加强对相似问题的关系和处理模式的改进。改革开放以来，地方政府的权力有所扩大，中央也鼓励地方自