公共选择理论视角下政府失灵的原因、对策及其启示

【摘要】公共选择理论是以政治市场上的经济人假设为前提，用经济学的方法来研究非市场决策和政府行为的理论，政府失灵说是其核心内容。

政府失灵主要表现在政府政策和机构的低效率、政府扩张、寻租，其解决对策包括法制化建设、加强竞争和监督、约束税收和支出等内容。

尽管公共选择理论存在一定的局限性，但其政府失灵说仍对今天我国行政改革有着重要的启示作用，如进一步转变政府职能、提高行政效率、处理好政府与市场的关系、加强法制化建设和对公务员的激励。

【关键词】公共选择理论；政府失灵；原因；对策；启示一、公共选择理论的主要内容及其方法论公共选择理论是20世纪50年代由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一。

邓肯?布莱克被尊称为“公共选择理论之父”，詹姆斯?布坎南是公共选择理论的领袖人物，公共选择理论的产生有着深刻的社会历史背景，主要包括政府经济理论的缺乏，新福利经济学的影响，以及凯恩斯主义指导下国家干预的失败。

（一）公共选择理论的主要内容布坎南曾表示：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。

”所谓公共选择是指人们通过民主政治过程来确定公共物品的需求和供给，把个人选择转化为集体选择，是对资源配置的非市场决策。

公共选择学者的理论从一开始就假定个人在参与市场活动和政治活动时，是以同样的价值尺度行动的，在这一基础上，公共选择理论认为，国家的决策过程是与经济市场类似的，由供求双方相互决定的过程。

人类社会有两个市场，一个是经济市场，一个是政治市场。

人们在经济市场上通过货币交换私人产品，在政治市场上通过选票交换公共产品。

经济市场上的活动主体是消费者和厂商，而政治市场上的活动主体是选民、利益集团、政治家和官员。

他们有一个共同的出发点，那就是寻求自身的利益最大化。

英国经济学家皮科克认为政治市场存在三级结构，在初级政治市场上，政治家出售政策给选民，选民为购买合意的政策支付选票；在政策供给市场上，官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段，政治家向官员提供预算；在政策执行市场上，官员向选民提供公共产品和服务，选民向政府纳税。

换言之，政党和政治家追求选票的最大化，政府部门和官僚追求预算的最大化，特殊利益集团与立法机构、官员形成一个“铁三角”，立法机构可以批准某一个预算方案；官员实施某一方案，特殊利益集团从中获益。

在“铁三角”的作用下，政府预算具有不断扩大的趋势。

政府失灵说是公共选择理论的核心内容，它旨在用经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题。

（二）公共选择理论的方法论公共选择理论在研究方法上有三个前提基础，分别是方法论个人主义、经济学的交换范式和经济人假设。

所谓的方法论个人主义，是把作为微观经济分析的出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共选择或集体决策的基础。

经济人假说，是把人看作有理性的利己主义者，认为个人天生追求效用或利益的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。

二、政府失灵的表现、原因及对策分析公共选择学者对政府干预行为的局限性或“政府失败”的表现及原因进行了较为具体深入的研究。

丁煌认为“所谓‘政府的失败’，是指国家或政府的活动并不总像应该的那样‘有效’，或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”，唐兴霖认为“政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样‘有效’”。

（一）政府失灵的表现及其原因由于外部性、垄断、公共产品缺乏有效供给和不完全信息的存在，导致“市场失灵”的出现。

市场不能解决资源配置的所有问题，需要政府的补充作用。

但政府也并非万能，在解决市场失灵的这个过程中，政府也会失灵，造成资源配置的低效率甚至无效率。

公共选择理论认为，政府失灵的表现可归纳为四点，分别是公共决策失误、内部性与政府扩张、官僚机构提供公共物品的低效率与浪费、寻租及腐败现象，下面对这四种表现产生的原因进行分析。

公共政策失误，即政府政策的低效率，是指政府干预经济活动未能达到预期目标或虽达到了预期目标但成本高昂。

导致公共政策失误的原因主要有以下几点，第一是公共利益在界定时具有模糊性，阿罗不可能定理即说明了这一点，一项政策很难达到所有人的满意、代表所有人的真实利益，而且全体一致规则的成本高昂。

第二是决策信息的不完全性。

信息收集需要花费一定的成本，而且在决策过程中，决策者和选民所掌握的信息都是有限的。

不同的决策方式也会影响决策结果。

第三是选民在投票过程中更注重短期效益，而政党和政治家在选举过程中，也会更倾向于采用迎合选民的政策。

如果说市场具有外部性，那么政府便具有内部性或内在效应。

分析政府机构的内在效应及其规模的扩张可以追溯到公共选择理论的经济人假设。

政府机构及其官员具有自身利益，其目的是追求自身利益的最大化。

由此便带来了政府机构的不断扩张、政府人员的增加以及财政预算和支出的增长。

官僚机构提供公共物品的低效率与资源浪费，主要原因如下。

第一是政府在提供公共物品时处于垄断地位，缺乏竞争机制。

由于公共物品具有非排他性和非竞争性，因此在评估上存在困难。

政府竞争机制的缺乏不仅体现在公共物品的供给上，而且体现在政府机构工作人员的管理上。

终身雇佣制使其缺乏竞争压力，由此导致人浮于事和效率低下。

第二是缺乏监督机制且监督形式软弱无力。

由于监督信息的不完全和不对称，监督者很难实现有效监督。

政府官员在某些事物上处于垄断地位，因此对信息的掌握也是垄断的。

在一些公共政策中，还存在监督者（选民）被政府官员操纵的局面。

第三是缺乏激励机制，政府官员缺乏追求利润的动机。

由于政府官员不能把利润占为己有，降低成本对其来说回报较小并有可能影响下一季度的预算，因此政府机构不断扩大规模，在资源配置过程中出现了大量公共资源浪费的现象。

寻租与腐败是政府失灵的又一表现。

根据布坎南的定义：“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。

”[5]寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，通过改变生产要素的产权关系，把一部分社会财富装入了私人腰包，也导致了不同政府部门之间争权夺利，浪费在寻租中的资源本来可以在其他的经济活动中得到更好的利用。

政府官员的自利性和缺乏有效的监督机制是寻租行为产生的主要原因。

（二）政府失灵的对策分析公共选择理论在分析了政府失灵的原因后，也给出了种种解决对策，主要包括四点，一是宪政改革，二是在公共部门内部形成竞争机制，三是对政府的税收和支出加以约束，四是引入利润动机和激励机制。

第一是实施宪政改革。

布坎南认为要改进政府――政治过程，首先必须改革规则。

因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。

”政策内容本身并不是导致政府失灵的根源，其根源在于政策制定的原则与规则。

新宪政的要点在于真正的分权和程序约束。

第二，引入竞争机制。

公共选择理论家认为，在政府机构内部进入竞争机制，能够缓解政府机构的低效率，打破垄断。

第三，约束政府的税收和支出。

政府具有天然扩大的倾向，人员增长、机构膨胀、支出增加，与之伴随的是政府的低效率。

因此要关注约束财政政策制定过程的规则，进行财政立宪，以财政宪法等约束财政政策。

第四，引入激励机制。

使官员们树立利润观念，并允许政府部门对节省了成本的财政剩余具有某种自主处置权。

三、公共选择理论简评及其对我国的借鉴意义（一）对公共选择理论的简要评价公共选择理论运用经济学的方法解释个人偏好与政府公共选择之间的关系，研究作为投票者的消费者的如何对公共物品或服务的决定表达意愿。

如果说对市场失灵的分析旨在寻找矫正市场制度缺陷的方法，那么公共选择理论对政府失灵的分析也促使其寻找矫正政府失灵的对策。

公共选择理论在政府失灵、官僚政治等方面给出了不同于传统主流经济学的和政治学的解释，这为政治学和经济学都注入了新鲜的血脉。

但是，公共选择理论也有其自身的局限性，受到了不同方面的批判。

首先是关于其经济人假说的批判。

人不仅是经济人也是社会人，经济人假设不是关于人类动机的一种全面的看法。

其次，政治活动与经济活动是有差别的，不能机械的将政治市场与经济市场进行同等的逻辑推理。

正如有的学者所说“将经济学的假说、理论应用于政治过程，力求做出不同于传统政治学的解释，这既是它的力量源泉，又是它的弱点之所在，既有创新，又使它陷入困境。

”（二）公共选择理论政府失灵说对我国的借鉴意义以政府失灵说为核心内容的公共选择理论对我国行政改革有着重要的现实借鉴意义。

它启示我们，第一，要切实转变政府职能，处理好政府与市场的关系，政府干预要适度。

我国当前实行的是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

市场会失灵，政府同样也会失灵，“全能政府”不复存在，建设“有限政府”就要切实转变观念，政府干预经济活动时要把握好“度”的问题。

第二，要加强法制化建设，积极推进依法行政。

政府失灵说中的公共政策失误启示我们，政策制定的规则比政策内容本身更重要。

因此，无论是公共政策制定和执行过程中的法治化规范，还是政府公务人员的行为，都要纳入法治化轨道，防止权利的滥用和不作为。

第三，要在政府机构中引入竞争机制和激励机制。

对于竞争机制，一方面要加强政府部门间的竞争，打破政府提供公共物品的垄断局面，可以引入第三部门，激发社会活力，建立合适的偏好显示机制，提升服务的公众满意度；另一方面要在公务人员之间建立竞争机制，完善公务员考核指标体系，避免人浮于事和行政效率低下。

在建立激励机制方面，要完善公务人员的薪酬管理制度，正视其经济人特征。

第四，要实施有效的社会监督和约束机制，遏制寻租和腐败现象。

进一步推进“不想腐、不敢腐、不能腐”的实施，强化公务人员的思想意识、加大惩罚力度、深入完善制度建设。