京杭大运河与法国南运河管理体系对比研究

京杭大运河与法国南运河管理体系对比研究作者：周威

来源：《旅游纵览·行业版》2013年第01期

大运河是全世界遗产类型中的稀缺，是多种遗产类型叠加的有机体。京航大运河是世界上开挖最早、延伸最长的一条古运河。它开凿于春秋时代。北起北京，南迄杭州，全长1794千米，纵贯京、津两市及冀、鲁、苏、浙四省，沟通海河、黄河、淮河、长江和钱塘江五大流域。但目前，纳入世界遗产的遗产运河只有法国的南运河（Canal du Midi）.与法国南运河相比，虽然京航大运河历史悠久、最富智慧但是在法制建设、管理制度和基金构建等管理体系方面存在着严重问题

一．南运河与京航大运河现状对比

（一）法律地位

南运河受到《国家江河公产和航海法规》（Code du Domaine public Fluvial et de la Navigation interieure）的保护，这项法规管理着法国境内所有的水系。1913年法律将南运河很多河段列为历史遗迹，此后，1930年法律又将南运河沿岸的遗址和景观列为法律保护的范

围。法律规定：任何形式的开发都必须在不违反法律的基础上，在权威机构的监督下开展。（1）作为中华文明乃至世界文明史上的珍品，大运河无疑值得我们珍藏。然而，根据以往文化遗产保护的相关法规，历史文化遗产保护只涉及到三个层面：文物保护单位、历史文化街区、历史文化名城，这样的保护体系无法将运河文化长廊完整地纳入到保护的范畴中。直至前不久，京杭大运河才正式被确定为全国重点文物保护单位，并在2006年6月10日——中国第一个文化遗产日，获得“第六批全国重点文物保护单位”保护标志。

（二）管理制度

法国南运河的整体管理由1991年创制的国家公共制度－《法国航海线路》（Voies Navigable de France，VNF）负责。而这项制度是受到法国交通设施及疆域管理内阁（Ministere de L’Amenagement du Territoire，de L’Equipement et des Transports）的保护。而南运河沿岸城市建筑风格和选址、遗址以及景观的确立及保护均由法国文化内阁（Ministere de la Culture）负责。在各省市，基本上由各地的相对应部门管理。因此出现了各管各，缺乏统一规章、总体协调和全局规划的散乱状态，各地保护现状和管理方式不一，缺乏保护的整体性和统一规划，从而使大运河在整体名义上说是大运河，实际上都是各段各地各自为政的“小运河”。

（三）管理及保护基金

目前为止，虽然并没有一个完整的管理计划的实施。但是，1996年6月发行的由相关地

区权威机构的代表共同签署的《白皮书》（White Book）却起到了重要的作用。《白皮书》的

主要目的就是为了确保运河未来管理和持续发展的基金来源。此外，对法国南运河的长度、河床以及沿岸的建筑都给予了法律保护。作为世界上开凿最早、最长的人工运河，北起北京通州，南至浙江杭州，流经北京、天津、河北、山东、江苏、浙江六个省市的京杭大运河到目前为止尚无跨省市的联合保护基金。

二．京航大运河管理体系中存在的问题

（一）法律地位不明确，法律体系不健全

并不象南运河受到《国家江河公产和航海法规》（Code du Domaine public Fluvial et de la Navigation interieure）这部专项法规的保护，目前涉及到大运河的法律主要有《文物保护法》、《水资源保护法》、《环境保护法》和《风景名胜区管理暂行条例》，缺乏专项法律、法规的保护，而运河沿岸的历史文化名称也只有某些省市有地方性的保护条例，而没有国家法规。事实上，运河本身及其沿岸的名城、名镇和历史遗迹基本上出于无“法”保护的状态，而对于运河及其沿岸的旅游开发更是缺乏权威法律和机构的约束和监督。从而使开发商在遗产地内进行旅游开发，造成严重的商业化、人工化，使遗产的真实性和完整性受到直接的破坏。

（二）管理混乱，缺乏统一的管理机制

中国的世界遗产地依据其资源的状况，可能分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、地址、旅游等部门行使管理权。世界遗产本应属于国家所有，但在实际操作过程中，从中央到地方各级政府及其部门都不同程度地进行管理。大运河亦是如此，各省市各自为政导致缺乏统一规章、总体协调和全局规划的散乱状态。此外，由于地方、部门、单位、个人利益地驱使，有法不依、执法不严、保护不当、开发过度的现象屡见不鲜。而同为大运河河段，山东济宁段垃圾成堆，河段干涸；杭州段漕运依旧，旅游兴旺的强烈对比便是实证。

（三）缺乏专项基金、财政支持有限

与法国南运河有《白皮书》保障经费来源不同，目前，国家对大运河保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助也是凤毛菱角。管理经费员工工薪部分也是靠财政拨款甚至自筹经费。此中管理体制必然导致运河部分河段的闲置与浪费，甚至为了筹集经费不惜以破坏运河为代价，大兴土木。这种开发和经营的无序与低效甚至破坏，严重干扰了大运河的保护以及沿河旅游业的发展。

三．京航大运河发展中亟待解决的问题

（一）明确分工、加强部门管理功能化

作为公共资源的运河遗产，必须施行强有力的公共管理，其中的一个重要的方面就是部门实施功能性管理。目前，一些部门还是因袭部门统属的观念实施管理，智能交叉，互争地盘，因此出现了各管各，缺乏统一规章、总体协调和全局规划的散乱状态，各地保护现状和管理方

式不一，缺乏保护的整体性和统一规划。解决这一问题的根本是明确和逐步强化功能性管理，各在其位，各司其职。如建设部是规划管理功能，环保部门是环境管理功能，旅游部门是旅游市场秩序和质量管理功能。此外，应该重视服务质量的提高和专业化人才的培养，以确保运河及运河旅游的可持续发展。

（二）拓宽集资渠道

京航大运河纵贯众多不同的区域，如果没有沿线各市县的合作，很难将运河之旅推向市场并产生良好的效果。而对运河的保护和管理也应该打破区域界限，采取各省市跨区域联合筹集资金的方式，成立运河保护与管理基金。此外，除了政府拨款外，也可以采取公共管理，多渠道筹集民间资金的方法。如希腊、西班牙等许多国家的古堡都允许出售，甚至外国人也可购买。只要有健全的法律、法规对购买者的身份进行认证以及权威监督，就可以保障遗产的维护，保证运河的真实性和完整性的展示，从而形成保护与利用的良性循环机制。不同性质资金的注入，既可以缓解国家保护运河的经济压力，更可以通过集资的方式让更多的人了解和参与到大运河的保护之中。

注释：

[1] 联合国教科文组织遗产委员会，笔者译文