基层地方政府决策行为逻辑研究

基层地方政府决策行为逻辑研究

中国地方政府在面对民众的需求时，总是以各种手段推脱，不能在简短有效的时间内做出令民众满意的决策回复；另一方面，在执行上级部门做出的各项政策指令时，总是以各种与政策本意相偏离的方法做出回复，并能在短期内做出一定绩效以应对上级的检查。为此，以太湖蓝藻事件为个案，在研究经验事实的基础上，运用实证分析以及逻辑推演的方法从中央政府、人民群众以及市场资本三个视角切入对基层地方政府的决策行为逻辑进行研究。

标签：地方政府；决策行为逻辑；社会力量互动

doi：10.19311/ki.16723198.2017.15.060

1前言

目前我国正处于经济的快速增长期，国内工业不断进行扩张，给人民的生活水平带来了质的飞跃的同时，也使得环境不断恶化。并且我国也正处于社会转型期，社会结构不断分化、社会机制不断转变、社会思潮不断交锋。因而，基层地方政府与中央政府、人民群众、市场资本这三者之间的力量互动愈加频繁。

在20世纪90年代时，我国学者就提出了很多诸如“地方法团主义”、“地方政府即厂商”等等具有影响力的模式来解释政府的经济行为逻辑。在本文中，我们主要探讨基层地方政府的决策行为逻辑。首先，简单回顾2007年的太湖蓝藻事件；然后，从中央政府、人民群众以及市场资本三个视角切入以研究地方政府的决策行为；最后，表明基层地方政府的决策行为不仅要考虑自身业绩利益，更要从人民群众的利益出发，提高决策质量这一观点。

2007年5月江苏省无锡市城区的大批市民家中自来水水质突然发生变化，并伴有难闻的气味，无法正常饮用，如此便出现了太湖蓝藻事件。国家环保局认为此次事件一部分是因为政府为了经济业绩大量兴建排污严重的化工厂，却对太湖污染治理不力，同时又遇持续高温天气，最后酿造了此次事件，严重侵犯了人民群众的切身利益。可见，基层地方政府在类似事件前后发挥的作用力量是举足轻重的，因而深入分析研究基层地方政府的决策行为逻辑是应对各类群众性事件的关键切入点。

2作为人民利益捍卫者的基层地方政府

在我国，政府是人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者，是为人民服务的政府，正如《社会契约论》中的观点，人民将手中一部分权利让渡给出来交给国家行使，从而形成了政府公权力，基层地方政府必须对人民负责，受人民监督，因而，地方政府的决策行为必须对本辖区的居民负责；另一方面，在民主意识不断觉醒与网络信息技术飞速发展的今天，地方政府的决策过程中民主参与的程度越来越高，所以基层地方政府不得不将人民的利益置于首要位置进行考虑。

2007年发生的太湖蓝藻事件可以在一定程度上说是当地政府的决策行为所带来的后果，当地政府在招商投资、不断引进企业的决策过程中，就应从群众的利益出发，树立科学发展、和谐发展的环保理念，严控企业排污指标、限制污染物排放，或就不会引发太湖蓝藻事件，使人民群众的合法权益受到严重侵犯。

3作为国家意志执行者的基层地方政府

我国中央政府通过委托—代理制将一部分权力交给地方各级政府行使以进行地方治理，最终实现人民的利益。委托—代理制下的基层地方政府不仅要对本辖区的居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核政绩则通过一系列数量化的指标来实现。

“忠诚/政绩”式的激励机制使得地方政府的决策行为着力追求经济建设。改革开放时的“对地方放权让利”这一重要举措使得“忠诚/绩效”式机制逐渐替代了原来的地方政府运作的激励机制“忠诚/命令”式机制，从而经济工作代替阶级斗争成为了新的工作中心，经济增长成为上级政府对地方各级政府工作评价的核心指标。因而，这一激励机制的建立很大程度上使得基层地方政府的决策行为更加注重经济指标的完成而忽视人民群众的利益。

“一把手”工程和“一票否决”的责任实现机制使得地方政府的决策行为更为注重实现上级设定的具体任务。经过近三十年的改革，这种“压力型”体制下的监督责任完成的手段和机制具有不断强化的趋势，这一责任实现机制在突出地方政府主要责任、推动一些重要问题和难题有效解决的同时，也使得基层地方政府在决策行为过程中一味追求“政绩工程”，调用大部分人力、物力以及财力目的仅仅是为了完成上级交付的任务。太湖蓝藻事件可以说是典型的地方政府一味追求经济建设、GDP增长、政绩工程的结果，也是目前基层地方政府的决策行为在行政科层化下最常见的问题。

4作为资本逻辑主导下的社会主体之一的基层地方政府

随着现代性的发育、社会结构不断的变化，资本、财富成为新社会不断追逐的对象，基层地方政府的决策行为必定考虑自身的经济利益。在以资本逻辑为主导的现代社会，生活的意义大都成了追逐经济利益。

地方政府作为宏观经济的行为主体，其决策行为目标就有“经济人”的特点。

尤其是当代中国，市场与权力的结合更是比比皆是，“经济上繁荣与否的问题直接转化成了政治权利形成与运用是否得当的问题”。这必定使得地方政府实利主义观念外化于其决策行为之中，将经济效益作为自己的最高追求，甚至不惜以牺牲公共利益为代价，由此必定带来一系列的贪腐、寻租及官僚作风等等问题，又反过来对基层地方政府决策行为产生一定的影响。太湖蓝藻事件同样是一定程度上由于当地政府与周边企业合作，带来可观的经济效益，从而忽视了对生态环境的保护与治理。

5结论

基层地方政府的决策行为包含着社会逻辑、政治逻辑、晋升逻辑以及资本逻辑。然而，当代中国基层地方政府在其决策过程中，考虑的更多的是晋升和资本，一味地追求政绩和经济利益，从而忽视了人民的利益。民众的需求可以被地方政府想到，但是在政治、资本利益等的多重顾虑下，想到也不能够做到，即使做到也不代表能够做好。

因而，在地方政府的决策过程中，不能忽视民众的需求、人民的利益，应当将民意作为地方政府制定决策的逻辑起点，令决策行为更具有公共色彩。要想实现这一点，一方面，要建立相关制度设计，让民众参与到基层地方政府的决策中，同时不断完善我国的责任实现机制，使得上级政府对地方政府的考核评估不仅仅光看绩效指标；另一方面，需要不断提高基层地方政府官员的素质，在决策的制定与执行等行为中不仅仅是追求经济效益，做到“经济人”的理性回归。

本文的研究仅仅着眼于基层地方政府的决策行为逻辑，注重逻辑层面的探究，显然留下诸多需要进一步分析讨论的问题：第一，建立怎样的制度让民众合理地参与决策行为？第二，考核制度是影响基层地方政府决策的主要因素，如果其只是让地方政府追求绩效，便失去了本有的意义，而怎样建立完善合理的制度设计？第三，如何切实提高基层地方政府官员的素质仍需进一步地探讨。

参考文献

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