第十四章北洋政府法律制度

第十四章北洋政府法律制度

（公元1912—1928年）

重点、难点：

1、北洋政府法制体系的形成及其立法特点；

2、北洋政府的“制宪”活动的主要内容。

北洋政府是以袁世凯为首的北洋军阀窃取辛亥革命成果建立起来的政权。从1912年4月袁世凯掌权，至1928年6月张作霖退出北京，它统治中国十六年之久。虽然北洋政府与清末政权都是代表地主买办阶级意志的，但由于所处时代不同，它又表现出一些不同于清末政权的特点。首先，它不再是君主国，而是一个打着“民主共和”旗号的中华民国。其次，由于复杂激烈的派系斗争和军阀混战，北洋政府政权更迭频繁，统治极不稳定。所以，军阀独裁与内战不断成为这一时期的突出特征。孙中山先生曾评议当时的中国：“失去一满州之专制，转生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚，于是而民愈不聊生矣。”[⑧]但是，北洋政府统治时期也是中国民主运动高涨和近代法制发展时期，其法律制度呈现出民主与专制、进步与倒退、文明与野蛮交织在一起的矛盾性。

一、立法特点

北洋政府作为一个披着民主外衣的军阀政权，在依靠武力镇压维持专制统治的同时，也注意运用法律手段为其政权服务，从而形成了其独特的立法特点。

（一）频繁进行制宪活动

在中国近代宪政运动迅速发展的形势下，先后控制北京中央政权的军阀，为了给自己的统治披上“合法”外衣，都注意制定宪法或宪法性文件。主要有：1913年袁世凯统治时期，由第一届国会宪法起草委员会拟订的《中华民国宪法草案》，史称“天坛宪草”；1914年5月颁布的为袁世凯个人独裁提供法律依据的《中华民国约法》，史称“袁记约法”；1919年（民国八年）段祺瑞盘踞北京时炮制的《中华民国宪法草案》，史称“八年宪草”；1923年曹锟控制北京时，为掩盖其贿选总统的丑闻而制定的《中华民国宪法》，史称“贿选宪法”；1925年（民国十四年）段祺瑞重掌北京政府后炮制的又一《中华民国宪法草案》，史称“十四年宪草”。在这些宪法性文件中，只有曹锟《中华民国宪法》是正式宪法；而正式颁布并施行者，只有“袁记约法”一部。此外，二十年代前期出现一股联省自治风潮。从1920年到1924年，一些割据一方的军阀也打出“宪政”旗号，先后自制省宪法。这实际是以“宪政”和“地方自治”为名，行地方割据之实。总之，从中央到地方，各路军阀都把制宪作为重要立法活动，并或多或少地罗列一些公民自由权利。这一方面反映了其统治的虚伪性，另一方面也表明宪政运动有所发展，争取民主与自由已成为时代潮流，迫使北洋军阀推行独裁专制也不能再肆无忌惮。

（二）大量援用清末法律

北洋政府与清末政权是一脉相传的继承关系，清末统治者制定的法律同样代表了北洋军阀的利益，所以，袁世凯一上台就下令“暂行援用”清末法律。这也成为北洋政府贯彻始终

的一个立法特点。由于清末的修律活动符合近代法制文明发展的进步方向，具有一定的科学性，[⑨]因此，清末沈家本主持建立的大多停留于草案阶段的近代法律体系，终于在北洋政府时期得以贯彻实施，推进了中国法律制度的近代化。

（三）基本形成中国近代法律体系

在援用清末法律的同时，为了适应新形势的需要，北洋政府也编订了一些新法规。这一时期的法律编纂机构有“法律编查会”和“修订法律馆”。前者系袁世凯1914年2月下令设立，隶属司法部。该会曾迎合袁世凯的需要修正《大清新刑律》，并重新起草民法典的《亲属编草案》。后者设立于1918年4月。1922年华盛顿国际法权会议召开后，为应付帝国主义国家对中国司法状况的“调查”，以便收回治外法权，“修订法律馆”在清末修律成果的基础上，进一步修订民刑各法典，制定颁布了公司法、破产法、票据法之类的单行商事法规。这些立法主要以大陆法系国家法律为蓝本，更多地注意吸收资产阶级法律原则，基本形成了中国近代法律体系。

（四）广泛利用判例和解释例

在北洋政府的法律体系中，大理院的判例、司法部及大理院发布的解释例也发挥了重要作用。特别是在那些成文法典不甚成熟的领域（如民法），广泛运用判例和解释例解答司法实践中的诸多问题，在一定程度上弥补了立法上的不足，积累了一些立法经验。据不完全统计，从1912年到1927年，北洋政府大理院汇编的判例约有390件，公布的解释例则达2000多件，它们同样具有法律效力。

（五）大量适用特别法

为了加强军事专制独裁统治，北洋政府在普通法律之外，还制定了一系列特别法，数量非常庞大，效力也大大高于普通法。通过这些特别法，北洋政府复活旧刑罚，加强军事审判机关权力，剥夺人民的诉讼权利，违反一般司法程序，破坏了北洋政府法制的正常发展。

二、主要宪法性文件

（一）《中华民国约法》

袁世凯在北京就任中华民国临时大总统后，即开始一步一步地着手摆脱资产阶级革命派的制约。第一步是迫使参议院屈服，于1912年4月2日将临时政府迁往北京，正式结束了南京临时政府的统治；第二步是迫使第一届国会屈服，将他选举为正式大总统，随后粗暴地解散了国会；第三步则是以《中华民国约法》取代《中华民国临时约法》，向着专制独裁乃至复辟帝制疯狂迈进。

1．《中华民国约法》的产生

袁世凯宣誓就职以后，在处理一系列具体问题上，就曾多次违反《临时约法》的规定。但是，为了使自己由临时大总统变为正式大总统，他还不能马上撕毁这部约法，而只能耐着性子继续利用它。因为要想当选正式大总统，就必须以国会制定的正式宪法为依据，并经国会议员选举通过。为此，根据《临时约法》的规定，[⑩]1912年5月7日，参议院议决即将组建的国会采取两院制，即由参议院和众议院组成。8月，参议院议决通过《中华民国国会组织法》及参众两院议员选举法，由袁世凯于10月公布实施。

1912年冬，国会议员选举活动开始。以同盟会为基础建立起来的国民党，在竞选中获得相对多数，在两院870个议席中共获得392个席位，成为国会内第一大党，有条件以多数政党资格组建内阁。由于国民党试图通过组织责任内阁制约袁世凯，袁世凯于1913年3月20日晚，派人在上海刺杀了国民党领导人宋教仁。

1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京隆重开幕。本次国会有两项主要议题：一是制定一部正式宪法，二是根据宪法选举正式大总统。10月，袁世凯胁迫国会改变正常程序，先将他选为正式大总统后，便向国会提出《增修约法案》，企图用一个符合其集权意