妥善处置“僵尸企业”的实践探索

所谓“僵尸企业”，是指丧失自我修复功能和自我发展能力，必须依赖政府补贴、银行续贷等非市场因素生存的企业。“僵尸企业”本身已不符合市场需求，虽身已死，但遇“血”则动，如继续输血供氧，必拖累银行、拖垮政府，成为经济发展的“拦路虎”，社会稳定的“绊脚石”。2015年中央和全省经济工作会议均提出了“僵尸企业”退出市场的问题。李克强总理多次强调，要下决心淘汰一批“旧动能”，对“僵尸企业”狠下刀子。然而现实中，一批“僵尸企业”毫无效益，却占用大量土地、能源、资本、劳动力等资源，甚至扰乱市场秩序；一些基层政府还在以扶持当地产业、维护社会稳定为由，无端消耗着本应支持新兴产业和创业创新企业的政策和要素资源。面对经济下行的压力、结构改革的需要、政策调整的机遇，妥善处置“僵尸企业”，可谓时不我待，势在必行。

处置僵尸企业的实践

目前，江都区已初步形成以机械电子、汽车及零部件、船舶特钢等产业为主导的工业体系，但空间布局不合理、产能过剩严重、发展同质化等结构性问题比较突出，建设用地指标紧缺与土地利用粗放、土地后备资源匮乏与耕地保护压

力之间的矛盾并存，项目建设“增量不足”与“存量不优”的问题亟待解决。面对经济下行压力，虽转型艰难，但已在路上。

严峻的形势倒逼转型。一方面，由于多种原因，一部分企业失去正常的造血功能，经营乏力，举步维艰，或半死不活，度日如年，或苟延残喘，病入膏肓，形成了事实上的“僵尸企业”。比较典型的，如：丁伙镇的扬州中材，400亩宝贵的土地抛荒多年，12万平方米的厂房白白浪费；宜陵镇的碧波环保，100亩土地、4万平方米厂房闲置；仙女镇的希林光源占地50多亩，停产已2年；江都开发区的同昌电子，占地150亩，已资不抵债。还有一批小型船企，占着长江、内河岸线等稀缺资源，却长期“僵而不死”。另一方面，一批成长型中小企业面对“大众创业、万众创新”的政策机遇充满发展信心和创业热情，但受用地制约而力不从心。如中环塑业有在手订单3亿元，由于发展空间受限，被迫放弃部分订单；麦香人家总部2012年落户江都后，在扬州市布点20多家直营店，年销售近亿元，解决就业500多人，但受制于规划、用地，产能无法释放，近期被迫放弃4000多万元的订单。僵死的存量不出清盘活，优质的增量难焕发活力。在江都区十二届十次全委（扩大）会议上，江都区提出了把盘活闲置资源作为2016年度重点工作的思路，标志着妥处“僵尸企业”，腾出并盘活实物资源、信贷资源和市场空间，

已在全区上下达成共识。

积极的行动盘活存量。近年来，针对出现的“僵尸企业”，以及撤乡并镇、农民进城、单位合并后而产生的“睡眠土地”，江都区按照“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的原则，以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变，促进节地水平和产出效益“双提升”。2012年以来，江都区已两度获评全省国土资源节约集约模范县（市）。2015年，江都区对全区工业集中区1168宗工业企业用地状况进行了摸底调查，盘活存量土地1200亩。同时，试点工业用地20年的弹性出让制度，重点解决土地出让年限与企业生命周期不匹配的问题。当年，新华社、人民网等8家中央、省级媒体集中报道了江都区节约集约用地的做法，也表明江都区节地增效、内涵发展的土地利用方式已走在全省乃至全国的前列。

有益的尝试初现成效。江都区始终按照“多兼并重组，少破产清算”的原则处置“僵尸企业”。近年来，先后引进了江淮汽车、中海工业、中船防务等战略投资者，重组盘活了女神汽车、江都造船、科进船业等一批“僵尸企业”，取得了明显的经济和社会效应。近期，“僵尸”多年的企业扬州中材进入破产程序，为通过司法途径处置“僵尸企业”开辟了新的路径。这些举措对于缓解企业压力，盘活存量资源，力促转型升级，起到了较好的示范作用，更为江都区在更大

范围内处置“僵尸企业”积累了宝贵经验。

处置僵尸企业的难点

目前，县域层面的“僵尸企业”主要有三种类型：一是资不抵债，主要标志是企业亏损、资产负债率高；二是生产停顿，主要标志是企业申请暂停用电容量；三是经营停滞，主要标志是半年以上未交增值税。在这些“僵尸企业”中，有的发展方向不明，市场定位不准，上马之时，往往已濒临倒闭之日；有的也曾独领风骚、风光一时，甚至一度是所在地财税支柱和就业的“蓄水池”，但时过境迁，由于无法与市场同频共振，于是乎其兴也勃、其亡也忽，大起大落。明道若昧，进道若退，是等着“僵尸企业”尸位素餐，甚至导致劣币驱逐良币现象的发生，还是快刀斩乱麻，腾出必要的市场资源和空间，显而易见。但在操作过程中，要充分认清处置“僵尸企业”的主要难点所在：

一是启动难。目前，“僵尸企业”真正进入市场化破产程序的还很少，一些企业主更愿“跑路”，而很少依靠破产制度自我保护，实现起死回生或有序退出。加上一些领导干部思想观念上的偏颇，认为企业破产不光彩，有损政府形象，甚至限制债权人起诉，不愿法院受理破产案件，把“僵尸企业”问题和包袱留给下任领导。

二是协调难。“僵尸企业”兼并重组、破产，涉及职工安置，土地、厂房、设备的处置等方方面面，需要协调的事

情很多。有的基层政府虽有心撮合，但由于职责不明，协调事项不到位，影响了政府职能的发挥和公信力。有的基层领导还存在“怕”“等”“拖”的心态，“事不关己高高挂起”“多一事不如少一事”的现象亟待改观。

三是甄别难。中央层面虽提出了对连续亏损三年以上且不符合结构调整方向的“僵尸企业”进行清理的要求，但没有对“僵尸企业”差异化处置的甄别机制，容易错杀一些陷入周期性困难的优势产能或地方特色产能。

四是审理难。《企业破产法》有些规定较为原则，执行中，存在破产案件立案难、审理慢等问题。比如，按《企业破产法》第113条规定的清偿顺序，税收、电力等债权一般应到破产财产分配的时候给予优先办理。但实践中，税务、电力等部门往往提前采取强制性措施，大大降低了破产财产的实际清偿率。另外，属地责任和司法程序对接机制的缺失，也导致基层政府在处置“僵尸企业”过程中，往往忽视《企业破产法》等法律的规定，留下了后遗症，不仅增加了后续司法程序推进的难度，而且容易使法院的破产审理和资产重组陷入困境。妥处僵尸企业的建议

经济发展新常态下，比的是胆识，拼的是决心。一方面，要尊重市场规律，积极运用市场机制、经济手段、法治办法，推进“僵尸企业”重组；另一方面，要杜绝上级下了淘汰令、打了退出牌，而实际中变换花样，搞上有政策、下有对策的

问题。

明确思路，下定决心。“十三五”期间，供给侧结构性改革将成为经济体制改革的重点，也意味着过去那种“面多了和水，水多了加面”的做法即将终结。建议依据产业政策、发展规划，按照“一业一策”、“一市一策”、“一县一策”的原则，拟出一个处置“僵尸企业”的路线图、退出机制以及权威认定标准，用好产业政策、发展规划、市场准入、要素保障、金融税收、价格杠杆等“组合拳谱”，从防范系统性风险、全局性风险的高度，对“僵尸企业”或重组，或改进，或淘汰。

多措并举，抓好“两头”。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，围绕供给侧改革，多措并举处置“僵尸企业”。建议抓好两头。一头抓新动能发展生成。抢抓“中国制造2025”、“一带一路”、“大众创业万众创新”、“互联网+”、“长江经济带”、“军民融合”等国家战略的政策机遇，延长传统产业链、拓宽产业宽度、增加产品种类，着力推动新兴产业、新型业态的生成和发展。一头抓旧动能退出改造。加强传统产业转型升级“缺能力”问题研究，出台“僵尸企业”处置指导性意见，注重分类指导，注重因业、因地、因企制宜，加快“僵尸企业”兼并重组、债务重组、破产清算，着力“消化一批、整合一批、转移一批、淘汰一批”，着力推进“腾笼换鸟”，着力发掘新品种，消灭旧

品种，不断提升传统产业优胜劣汰、创新提升和自我修复功能。2016年，特别要坚决贯彻落实习近平总书记“把修复长江生态摆在压倒性位置”的要求，以处置“僵尸企业”为契机，加快淘汰一批沿江地区的“两高一剩”企业。

调查摸底，谋定后动。建议企业方面：重点排查涉及产能过剩、盲目扩张、负债率高或企业主户籍、资金移居国（境）外的企业，全面摸清欠薪、欠税、欠费企业风险状况，做到家底清、权属清、债务清。对确无帮扶价值的企业，要下决心通过破产清算等法律手段进行处置。要重视发挥债权人的作用，通过市场手段，搁置争议，共利共赢。建议用地方面：鼓励挖潜，由基层政府组织专班专人，对各类低效用地、闲置土地进行清理排查、分类登记、逐块分析，深入推进“僵尸企业”、低效建设用地二次开发。同时，对可整合利用、挖潜增效的地块，及时收储，营造起“严管地”“盘死地”“处闲地”、“整旧地”“促调地”“抓收地”的良好氛围。

加强督导，落实责任。妥处僵尸企业，政府责无旁贷，政府要努力完善工作机制和保障机制。一是宏观把握。成立处置“僵尸企业”工作领导小组，明确牵头部门，建立政府与司法部门、省市县乡四级联动机制，各层级组建起善于把握产业政策，懂法律、金融、财税、环保、安全、规划、土管等专业的工作班子，定期会商“僵尸企业”兼并重组、退出等问题，形成工作合力。二是政策兜底。完善社会托底政

策，加大资金投入，确保下岗职工基本生活保障，加强转岗职工技能培训，给予下岗职工必要的创业支持，使得失业人员能够顺利再就业。三是考核监督。发挥考核“指挥棒”作用，把闲置资源利用和处置“僵尸企业”成效与社会稳定工作结合起来，作为对各级党政正职考核重点，推动基层政府当好“中间人”。要强化主体责任、监督责任“两个责任”的监督问效。县、乡级政府要发挥对“僵尸企业”历史沿革、经营现状、风险防控等情况熟悉的优势，积极承担处置“僵尸企业”主体责任。省、市行业主管和行政监察部门，要积极履行处置“僵尸企业”的监督责任，加大对“僵尸企业”处置的业务指导和行政问责力度，着力解决各级干部“不作为”、“不会为”和“不敢为”的问题。

（储胜金：江苏省委研究室；张旭、张锋：扬州市江都区发改委）

责任编辑：钱国华