第二章 公共管理的主体

2.经济手段
经济手段是政府依据客观经济规律，用物 质利益去影响人们行为的管理方法。 经济手段的运用需借助于具体的经济指标 和经济杠杆。这些指标和杠杆涉及到社会 公众各自的利益，必然会引起即时的、充 分的反映，而且，对物质利益的反应更有 真实性。
3.行政手段
行政手段是各级政府机构凭借上下级之间的权威 和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。 行政手段具有权威性，管理者权威越高，管理效 果也越大；强制性，上级通过命令、指令、指示 等形式向下传递决策，下级必须服从上级的决策； 垂直性，信息通过组织机构垂直输送。 行政手段的上述特点使其表现出针对性强和有效 性高的优势。但同时，行政手段也存在缺乏灵活 性和持久性等缺陷。在复杂多变的环境面前，行 政手段缺陷的消极影响日益突出。
第三，有助于纠正市场失灵。
三、公共企业的发展趋势
上世纪末以来，公共企业 呈现出民营化的发 展趋势。
• 民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生 产及输送的过程。 • 民营化的原因在于：公众对公共部门不满；意识 形态的动因；财政危机。 • 民营化的类型包括；撤资、委托、替代。
2008年，在全球金融危机和 经济活动同步滑坡的背景下，民 营化趋势出现了转折。
本章小结：
• 公共管理主体包括三个部分，一是政 府，二是第三部门，三是公共企业。 本章分别介绍了这三类主体在公共管 理中的作用。
名词与术语：
• 政府 政府角色 政府职能 第三部门 公共企业
复习与思考：
• • • • • • • 公共管理中的政府角色是什么？ 政府职能有哪些？其变化规律是什么？ 公共管理中政府管理手段的调整体现在哪些方面？ 什么是第三部门？它有哪些特征？ 第三部门的功能体现在哪些方面？ 公共企业有哪些基本类型？ 公共企业的作用体现在哪些方面？
浦东新区罗山市民会馆 的社团管理新机制
第三节 公共企业及其作用
公共企业具有双重身份，一方面，根据政 府规制理论，公共企业应属于被管理、被规制 的对象或客体；但从另一个角度分析，公共企 业又承担着贯彻落实政府公共政策的使命。在 此意义上可以说，公共企业又是公共管理框架 中的一个特殊主体——实施政府公共政策的主 体。 公共企业就是具有公共利益或公益性质的 企业。
第三，在政策制定方面，依据法律规定 进行“游说活动”，影响政府和议会的 公共政策制定过程。
第四，在对外活动方面，充当政府对外 政策的工具，成为政府的助手。
2.我国社团组织的基本职能
（1）拾遗补缺 （2）桥梁纽带 （3）参谋咨询 （4）促进生产力发展 （5）弘扬道德风尚 （6）增进对外交往
参考案例
3.政府职能在公共管理领域的变化
从总体上看，公共管理领域和范围在不断扩大， 其中经济职能的扩大尤其突出。20世纪50年代以来， 政府的经济职能作用范围越来越大，渗透到社会经 济的各个领域。 政府的经济职能主要表现为以下几个方面：
保证和促进市场公平竞争；
参与经济运行，保障社会公共产品的供给；
干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动 目标。
2.政府职能的变化及其趋势
在当代公共管理改革和发展过程中，政府职能转 换是其中一个重要内容和趋势。 政府职能转换既不是取消政府职能，也不是削弱 政府职能，而是政府职能的重心和管理方式的变 化。
政府职能的重心由以政治统治职能为主转向以公
共管理职能为主。
政府的职能的发展变化遵循两个规律：
政府的职能的发展变化遵循两个规律： 扩张与缩减趋势的反向共生
从解放初期到文化大革命前 从20世纪70年代末到90年代初 20世纪90年代中期以来
二、第三部门的组织类型
社团组织
非营利性组织 非政府公共部门
专业化服务组织
社团组织是具有某些共同特征的人相聚而成的 互益组织，具有非营利性和民间化特性。 非营利性组织是不以营利为目的向社会提供服 务的组织，是在公众支持下，以实现公共利益 为目标而存在的机构。 非政府公共部门是指政府以外的，处理社会的 各种公共事务、提供各种公共物品和服务的公 共部门。 专业化服务组织是指以非营利方式提供某一特 定专业服务的社会组织。
这场运动的范围极其广泛，使全球处 在一个“团体革命”中。这些第三部门 的发展将对国家与公民之间的关系产生 长久的影响。 在未来年代，第三部门的规模和重要 性将不断增长，社会志愿原则作为一种 社会主导原则，正在日益成为与市场原 则、政府原则并列的三大原则之一。
4.我国第三部门的成长 在我国，对类似于第三部门的各类组 织的正式提法是社会团体 。 新中国成立后，我国社团组织的发展 经历了三个大的阶段：
一、公共企业的涵义和分类
1.公共企业的涵义
公共企业在不同国家有不同的形式，在不同的历史阶段也会 有不同的形式。
德国的公共企业出来指由联邦和地方政府以及国有企业拥有 或参股的企业外，还包括直接承担政策和法律规定的义务，具 有一定垄断性的或非竞争性的为私人所有或控股的企业。 日本把中央和地方政府直接经营或控制的国有企业、地方公 营企业或依特别法成立的企事业法人，称为公共企业。
3.政府与市场的关系
市场在经济社会生活中处于主导地位，政府弥补 市场缺陷。社会的微观活力主要依靠市场激活，社 会和市场的宏观秩序主要依靠政府提供。 成熟、稳健、有序的市场经济可用公式表示为：
市场经济＝市场＋政府 4.政府与社会的关系
在社会主义市场经济条件下，凡是社会通过自身 机制可以提供的管理和服务，政府只需提供政策支 持和法律保障，不要去直接管理，以便让市场充分 发挥资源配置的基础性作用；凡是社会需要，而社 会自身管不了、管不好的事务，政府都应纳入政府 职能的范围，并且有责任把它管理好。
三、第三部门的基本特征
非政府性 非盈利性 正规性 志愿性 专业性 自治性
四、第三部门的职能
1.西方国家第三部门组织的基本职能
第一，在社会服务方面，从事大量的社会 公益事业和各种社会服务活动，既帮助了 政府，同时也使社会受益。 第二，在经济管理方面，参与行业准入标 准和行业规范要求的制定，对内协调行业 内部各企业之间的关系，对外维护本行业 的整体利益，起到了政府难以起到的作用。
第二章 公共管理的主体
经济学院
财政系 公共管理教研室
本章主要内容
第一节 政府及其职能 第二节 第三部门及其功能 第三节 公共企业及其作用
本章小结
案例分析 名词与术语 复习与思考 主要参考书目
第一节 政府及其职能
一、政府的范围
最广义的政府指制定规则为公众提供服务的机构 次广义的政府指治理国家或社区的政治机构 广义的政府指执掌公共权力的所有的国家机构 狭义的政府指各级国家行政管理机关
主要参考书目： 1、赵定涛，《公共管理学》，中国科学技术大学出版社， 2006年。 2、毛寿龙等，《西方政府的治道变革》，中国人民大学出 版社，1998年。 3、〔美〕斯蒂格利茨，郑秉文译，《政府为什么干预经 济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社，1998 年。 4、〔美〕B· 盖伊· 彼得斯，吴爱明等译，《政府未来的治理 模式》，中国人民大学出版社，2001年。 5、〔美〕B· 盖伊· 彼得斯，《政府管理与公共服务的新思 维——西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社， 2001年。 6、官有坦等，《第三部门评估与责信》，北京大学出版社， 2008年。 7、王名等，《民间组织通论》，时事出版社，2004年。
参考案例
教学案例
浦东新区行政审批制度改革
第二节 第三部门及其功能
一、第三部门概述 1.第三部门的概念
第三部门是指介于政 府组织与营利性组织之 间的，为社会提供服务 的社会组织。
2.近代西方国家第三部门的发展 以产业性、行业性的社团组织为例， 其发展大体经历了三个重要阶段。
第一阶段（19世纪末到20世纪初）是以行业 组织为主的经济领域社团组织产生的重要阶段。 第二阶段（第一次世界大战到第二次世界大 战前）是西方国家行业组织发展的高潮时期。 第三阶段（第二次世界大战后）是西方各国 新一轮行业组织发展的高潮时期。
谢 谢！
三、政府职能
政府职能指政府在社会活动中固有的功能。 它是适应国家根本目的而形成的政府活动的 基本方向和基本内容。
政府职能本质要求是保证全社会公平与效 率的实现。
1.政府职能的分类
从职能作用的角度分为政治职能、经济职能、教育科学文 化职能和其他社会职能。 对上述职能进行归类，可以进一步分为两个大类：政治统 治职能和公共管理职能。 公共管理职能中又有三个部分构成，包括经济职能、教育 科学文化职能和其他社会职能。
主要包括供水、排水、电力、燃气、电 信等。
（2）交通运输与邮政 （3）公营企业
常见于银行、保险、航空、石油等行业。
（4）管制机构
指烟草和某些农产品收购等专门机构。
二、公共企业的作用
第一，提供重要的商品和劳务，帮助承 担社会福利任务，稳定国民经济的总体环 境。
第二，辅助政府实施经济政策。公共企 业作为政策工具可以使用在两个方面：一 是稳定市场，平抑价格上涨；二是促进结 构调整，缩小地区差距。
作为社会公共事务管理主体的政府是以狭 义的政府为主。
二、公共管理中的政府角色
政府角色是指政府在市场经济条件下与市 场、社会如何分工，政府应该干什么，承担怎 样的职责，或者说具有什么样的职能。 1.政府与国家的关系 从公共权力的角度看，国家代表了一定地域 范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体 行使国家公共权力的机构，是按照一定规则建 立起来的组织机构体系。
四、公共管理中政府管理手段的调整
在公共管理中，越来越突出法律 手段和经济手段的作用，同时，要 求不断提高行政手段的效率。
1.法律手段
法律除了指国家机关依照一定的立法程序制定与颁 布的规范性文件之外，还包括国家其他政权机关和 地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、 章程等行政性法规 。 法律手段的特点在于，法律的制定和修改要经过一 定的程序，具有最大的严肃性和连续性，它以国家 权力作为后盾，具有最高的权威性和最大的强制力。
美国的公共企业指为管理特定的公共项目而建立的为政府所 有和经营的企业。
2.公共企业的目标和职能
一方面，公共企业具有以市场为基础从 事经营的性质，追求利润和效率目标； 另一方面在从事经营活动过程中，公共企 业提供的产品和服务具有公共性，涉及社 会公共利益，因而具有与政府运作相似的 职能。
3.公共企业的分类 （1）公用事业
பைடு நூலகம்
3.全球第三部门的发展趋势 第三部门组织发展到20世纪70年代，已 经积累了巨大的“能量”，成为人类社 会生活领域中一个重要的组成部分，从 全球范围来看，第三部门组织的存在形 态已经扩展到除政府政治组织和企业公 司组织之外的几乎所有的社会组织。
20世纪80年代以来，社会生活领域中的 一个重大变革是第三部门新的发展高潮 的出现，一场有组织的志愿运动和创建 各种私人的、非营利的及非政府的第三 部门组织的运动席卷全球。 社会公众正在创建各种社会团体、行业 协会、基金会等第三部门组织，努力实 现提供人道服务、促进基层社会经济发 展、防止环境破坏、保障公民权利等各 种各样的目标。
随着社会经济的发展，劳动分工越来越细，因此， 总体上政府职能呈现扩张的趋势。这是政府职能 发展的总规律。 另一方面，经济社会的发展，促使社会自身的自 我管理和自我服务机制越来越完善，许多原来必 须由政府管理的事务，现在可以交给社会来管理， 原来一些只能由政府提供的服务，现在可以交给 市场来提供，而且服务的质量高、成本低。这种 趋势又导致政府职能的精简。
伴随美国房地产市场泡沫破裂， 引发次贷危机以及全球性经济危 机的加剧和蔓延，西方政府不得 不实行大规模救助计划，向私人 有观察家认为， 房地产、金融、银行业注资，如 西方世界似出现 美国政府有条件地向花旗集团和 了新一轮的“国 美国银行业提供援助等。
有化”风潮。
教学案例：
蚌埠市燃气事业的民营化之路