我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思

我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思

孙洁，陈利

摘要：从区镇矛盾、城乡分割和城镇化滞后等现实问题出发，对我国普通县市域内开发区与小城镇管理合并的必要性进行总结。根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，将“区镇合一”归纳为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合以及区镇完全融合三种典型模式。在此基础上，以山东省宁阳县为案例剖析了其“区镇合一”的运行过程、具体措施以及成效，反思其终止的问题根源，认为地方政府应立足于区域内外综合发展条件因地制宜地进行“区镇合一”。

关键词：区镇合一管理模式反思山东省宁阳县

“区镇合一”是指将开发区与其所在的小城镇（或街道）合并，通过整合归并政府职能实现体制与制度创新，促进区与镇的互动发展[1-4]。早在2004年浦东新区依托四个国家级开发区、机场、港口和周边25个镇街通过“区镇合一”或“区镇联动”建立了六个功能区①，由整合后功能区管委会对辖区进行统一规划与管理，重点突出功能开发、资源整合与统筹协调，迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局，实现了浦东新区的快速开发[2、5]。近年来，全国各地普通县市（区）内开发区或工业园也如法炮制，掀起一股“区镇合一”的热潮，诸如济宁市下辖县市②、南通市沿海区县③、苏州吴江区”④等，主要将一般省市级开发区或工业园与其所在小城镇管理合并。

目前来看，对“区镇合一”的既有研究集中在区与镇合并的目的、管理模式、政策与措施，实施成效与困难等方面[1-4]。学者们将“区镇合一”的措施归纳为合并行政机构、理顺管理体制、行政与财政放权、创新合作制度以及统一规划五大方面。研究认为，管理合并对整合区域资源、提高管理效率、促进城乡联动发挥了积极作用；但仍存在诸多问题，如未能真正放权、体制整合困难、配套措施不足以及适应性差等[5-8]。然而已有研究还存在以下不足，一是缺乏对“区镇合一”的系统性总结及具体模式的归纳，二是对“区镇合一”模式的适用性不甚明确，其能否被任何地区简单运用值得反思。鉴于此，本文在理论分析的基础上，结合山东省宁阳县的实践经验教训，指出欠发达地区应从宏观、中观、微观三个层面综

基金项目：国家社会科学基金( 11BSH058)

合考虑是否具备区镇管理整合的条件，以期为城市管理决策提供参考。

1区镇管理合一的必要性

1.1 协调多元主体利益与统筹城乡发展

我国开发区最初大多是在城市外围农村划定，与周边小城镇存在空间重叠或相邻，但由于管理体制不同且缺乏有效衔接，经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题，损害各自以及县市整体利益[4、5]。因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾，建立交叉事务的协调机制来界定彼此权职，化解区域内部“行政区经济”壁垒。此外，开发区实属城市型产业基地，而小城镇是农村地区产业与综合服务中心，两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、资源流动受阻的不均衡增长。据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制，打破行政管辖藩篱，促进城乡资源有效集中与要素双向流动。

1.2 促进小城镇与开发区各自优势互补

开发区本质是依靠实行特殊政策推动土地与功能开发的特定区域[9-10]，拥有财政税收、土地管理、规划建设等多项自主权，却没有资源要素完全管理权。开发区管委会因地方工业化、城市建设等特定目的而临时设立，职能和机构架构精简、灵活，具有较高的组织弹性和行政效率。但是，由于其并非完整的一级政府，相对封闭运作使得开发区提供公共服务与社会保障功能不足，因此向综合城区转型是国家级开发区进入成熟期的主要发展路径 [9-14]。虽然小城镇政府享有镇域内全部资源的管理权，却在“大城市”思维主导下难以获得各类资源的使用权。分税制改革又将小城镇置于不利地位，权责不匹配严重制约我国经济强镇的成长活力 [15-17]。因此，理论上，“区镇合一”不仅有利于开发区向小城镇寻求土地、劳动力等生产资料，获得公共服务与社会保障支撑，而且小城镇也可以分享开发区优惠政策与品牌效应，接受其工业化的带动，促进政策优势和资源优势的互补。

除此之外，从县市行政资源整合角度来看，“区镇合一”还有利于减少管理层次、行政管理越位、错位现象，降低行政运行成本，提高工作效率。简而言之，“区镇合一”的必要性一方面体现为县市政府自上而下协调“县市政府-开发区-小城镇”三元主体利益，统筹利用区域内各项资源；另一方面，体现为开发区管委会与小城镇政府自下而上通过协同管理、合署办公促进两者优势互补，达到产城融合的目的。

2 区镇关系与“区镇合一”管理模式

一般情况下，因开发区的级别高低、成长阶段、地理区位以及小城镇的产业基础强弱和其他因素的差异，两者的管辖关系（即谁在各项交叉事务管理中拥有相对更大的决策权，或

发挥统筹主导作用）存在三种基本类型：区带镇、镇带区以及区镇统一⑤。而区镇关系的差别又直接影响管理合并的模式[8-10]；相应地，“区镇合一”管理模式也可以划分为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合、区镇统一-完全融合三种。

2.1区带镇-不完全融合模式

一般省级开发区多采取集中管理模式，由县市政府在开发区设置专门的派出机构——管委会全面管理各项开发与建设，拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。通常由县长或县委书记担任开发区管委会党工委书记，管委会主任领导高于乡镇政府配置。从领导级别上看，开发区管委会发挥规划区内资源统筹作用，集中协调各部门矛盾，占据主导地位，而小城镇政府则服从其统一调配。从开发区发展阶段来看，通常处于成长初期的开发区均以招商引资、园区建设为首要任务[13-15]，考虑到与小城镇完全合并的行政成本与难度较大，所以多采取以开发区为主导、部分融合的方式。这样既有利于实现短期内资源迅速向开发区集中，同时借助小城镇相对成熟的公共服务设施。从地理区位上看，尤其是临近主城、区位较好的开发区集聚要素能力强、工业化速度快，区带镇能够更加有效地实现工业化带动城镇化。例如南通如东县沿海经济开发区（包括沿海旅游经济开发区）与洋口镇、邹城市开发区与北宿镇等均采用这种模式[7、8]。

2.2镇带区-不完全融合模式

这种模式主要存在于少数经济强镇和其镇域开发区之间。一方面，我国少数经济社会发展水平较高的国家级或省级重点镇通过“强镇扩权”获得了一部分县级经济社会管理权限，具有较大的行政管理自主权；镇政府主要领导按副处级高配，高于一般乡镇。另一方面，这类小城镇在自下而上的本地工业化过程中培育了产业基础较好、地方根治性较强的工业园，现在已经被评为省市级开发区，享受上级政府优惠政策。然而，这类开发区较多仍采用公司型管理模式，开发公司作为开发区的开发者和管理者仍隶属于小城镇政府，或者即便已经成立了开发区管委会，但在一定程度上仍受镇政府的管辖[4、7]。因此，在管理体制合并中往往采取镇带区-不完全融合模式，强调强镇的独立性和主导地位。此外，从地理空间上看，这类工业园构成小城镇建成区的主体，工业用地与其他功能建设用地相互混合。例如，南通吕四港镇与吕四海洋经济开发区即采取“镇带区-部分融合”方式。凸显吕四港镇作为江苏省经济发达镇的地位，继续发挥吕四港镇政府对开发区的引领、服务作用[4、7]。

第一、二种模式中开发区管委会和小城镇政府两套班子相对独立，但领导根据职责分工交叉任职，再根据具体项目需要组建临时小组，达到合作管理的目标。既有研究也把这两种不完全融合称为“区镇联动”[1、7、8]。