权力寻租的根源与破解

权力寻租的根源与破解

作者：蔡继明

来源：《人民论坛》2008年第23期

编者按：当今中国的房地产业，是官商勾结的腐败重灾区。苏州市原副市长姜人杰受贿的1亿多元，主要就来自房地产商。最近被开发商拉下马的还远远不止这一位：原财政部副部长朱志刚被“双规”，他帮亲属买低价房，牵涉京城地产业多人；北京原副市长刘志华受贿近700万而被判了死缓，他接受房地产商的大量行贿……贪官的怀抱“温暖”了房地产商，富裕起来的房地产商一次次“反哺”个别官员，这“互惠互利”背后的本质也不过两个字：权、利。

为什么个别官员热衷于与开发商做“朋友”，为什么土地违法问题愈演愈烈，屡禁不止？其实，只要存在着权力寻租的土壤或空间，腐败就会如同割了一茬又一茬的野草疯狂地滋长，这在房地产市场得到了明显验证。本来，开发商与城建官员之间就存在着一种“共生”现象，开发商既是个别城建官员的“政绩推动者”，又是诱导其腐败的“麻烦制造者”。而当双方臭味相投时，往往会结成“利益联盟”，土地开发由此成为腐败高发地带。个别官员冒着上断头台的危险也愿意为开发商“两肋插刀”的背后，有着深刻的根源。

政府承担双重角色；层级制的行政管理结构使得权力缺乏约束

在一定程度上，政府承担双重角色。一方面，政府作为公共利益的代表者，制定政策，调控经济活动，充当裁判员。政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的审批权，这些项目的建设都需要土地，一些不法开发商想要获得低价土地，就向个别抵挡不住诱惑的政府官员寻租。

另一方面，政府又掌握数量庞大的资源，直接作为一个主体参与经济活动，充当运动员。各个地方政府都肩负着发展本地经济的重任，中央在对地方政府官员的政绩考核中，GDP是最关键的指标，这加剧了他们经营土地的冲动。因为他们只有获得土地，才能用它来招商引资、兴办工业园区、进行基础设施建设。在这些活动中，土地资源的定价权掌握在相关官员手中。即便是土地公开招标拍卖也无法完全克服其中的利益输送。个别地方党政部门齐上阵的直接招商引资行为，更容易加剧土地违法和腐败行为遏制的难度。

另外，层级制的行政管理结构，使地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大，缺乏监督和制衡机制。我国的土地主管部门是各级国土部门，但国土部门是政府的一个下属部门。国土局长要受分管副市长的领导，分管副市长又要受市长和书记的领导。分管副市长、市长和

书记如果绕过国土局长直接批地或者干预土地交易，国土部门是很难有效约束的，纪检、监察等部门在查处时也会遇到困难和阻力。因土地腐败而落马的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建设项目的副市长、区长。权力不受约束，自然导致腐败。

相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定

一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着，凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

正是因为相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定，而政府出于经济发展和城市建设等非公益性需要也必须征用农民的土地，尽管个别地方政府的征地行为不少是违法的，但司法部门通常对政府违规征地引起的法律诉讼多数不予受理，这就在一定程度上为个别地方政府官员的土地腐败开了方便之门。

由于除了少数存量的国有土地外，所有新增的城市建设用地都必须经过征地获得，征地的主体又只有政府，村庄集体土地的流转被严格限制在农业用途，因此政府就掌握了建设用地的供给。在需求不断上升的情况下，开发商们明白，只有“搞定”了政府官员，才能以较低成本获得土地。这就是为什么会有一些政府官员“前仆后继”倒在土地违法上。垄断土地供给，给个别腐败官员利用土地牟取非法利益制造了制度空间。

分税制下地方政府不断从预算外寻找收入，土地批租收入没有纳入财政预算管理

1994年分税制实施之后，中央财政迅速居于主导地位，集中能力越来越强，集中比例越来越高，占税收总收入的比例一直在55%左右。中央财厚、地方财薄，但中央和地方的事权划分格局并没有多少改变。地方政府用45%左右的相对财政收入，支撑着75%左右的相对支出责任。这诱使地方政府不断从预算外寻找收入来源。当地方政府发现土地是重要的生财之道后，就开始出卖土地为自己筹集财政收入。

分税制的税种划分，也使得地方政府有激励发展房地产业，不断推高房价。根据分税制安排，城镇土地使用税、房产税、印花税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等税种归地方征收。因此，房地产市场越是活跃，这部分税收收入就越多。这就激发了地方政府发展房地产业的冲动，把大量的农地征收过来发展房地产业。房地产业发达的同时，控制土地的政府官员的口袋也就越“发达”。

国家审计署原审计长李金华的报告显示，2005年全国87个开发区有60个违规低价出让土地。个别地方为了“招商引资”，在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。这不仅使得个别官员和企业相互间进行利益输送，也导致一些企业恶意圈占、倒卖土地。把土地收入作为预算外收入，逃避人大监督。

对策：把土地资源配置权力交给市场、法律和制度

要破解官员与开发商的“合谋”，从根本上扭转这种局面，还必须多管齐下，从体制、法制和机制入手，同时引入和完善外部监督，把土地资源配置权力交给市场、法律和制度。对此提出一些建议。

要斩断政府官员伸向土地的揩油之手。首先要减少政府对微观经济活动的干预，特别要从根本上改变个别地方政府利用土地聚财、敛财、生财的行为，取缔土地财政，国有土地出让金一律纳入财政预算。建立官员的财产、收入申报制度，对于超出法定收入以上的部分和消费，除非能够说明来源，否则一律确定为非法所得。

改革征地制度，严格划定公共利益的边界。严格规定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地补偿标准，对被征地农民给予合理公平的补偿，使农民分享到工业化城市化的成果。

强化对土地管理部门和政府主要领导的监管和约束。简单的道德说教是不行的，必须在机制上引入各种社会力量（特别是群众和新闻媒体）来监督官员的权力，加强土地交易的透明性。规范土地招拍挂出让程序，明确交易规则，完善市场运作。

改变中央和地方的利益分配格局。使中央政府与地方政府各自的事权和财权相对应，扭转地方政府借地生财的内在动力。改革现行分税体制，对现行共享税的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府（增值税等税种）的分享比例。（作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授）