国资委直接持股与出资人职责的强化

国资委直接持股与出资人职责的强化

作者：陈丛林

来源：《商场现代化》2011年第06期

[摘要]《企业国有资产法》规定国资委履行出资人职责，但是实践中国资委的出资人职责并不完整，并且存在部分行政职能。通过国资委直接持股能够进一步强化国资委的出资人职责。直接持股不会造成新的政企不分，法律风险与是否直接持股没有必然联系。直接持股应该逐步推行，国资委也应该完善管理内容和管理方式，并加强自身建设。

[关键词]国资委直接持股出资人

一、国资委的出资人定位

国务院国资委及各地国资委设立之后，关于国资委的定位问题一直存在各种意见。其实，中共十六大明确提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。因此，国资委的定位是很清楚的，就是做出资人。2009年施行的《企业国有资产法》明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构。根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。显然，《企业国有资产法》已经从法律层面明确了国资委的出资人机构的定位。

二、实践中出资人职责的偏差

在实践中，国资委发挥的实际功能与出资人定位还有较大偏差。首先是国资委的出资人的职能不完整。至今为止，国资委并没有完整行使《企业国有资产法》规定的选择管理者的权利，而且在行使这些权利时也不规范。其次是国资委承担了很多本不属于出资人职能的许多职责。党政部门从工作和习惯上容易把国资委当作归口管理部门。无论是社会治安、消防、环保、卫生，还是体育、文化、绿化等方面，党政部门和党政干部都习惯于由国资委来传达和贯彻其意愿、指令。这些并不属于出资人职能的事物常常会推动国资委向着行政机构而不是出资人机构的方向移动。长此以往，国资委本身的出资人作用反而会弱化。行政色彩会不断加强，因此，国资委应该坚定地朝着出资人方向前进，并且要有所突破。

三、国资委直接持股的可行性

笔者认为，可以在国资委直接持有国有股方面实现突破。通过国资委直接持股可以强化国资委的出资人职责。无论是1993年的公司法，还是2005年的新公司法，都将公司中的出资人概念等同于股东概念，因此。公司法并不限制国资委作为公司股东，直接持有公司股份。在实际中，国资委直接持有股权多元化公司的股份的情况也已经存在，如上海市国资委直接持有上海国际港务集团有限公司的国有股，深圳市国资局在工商行政管理部门登记为出资人或者股东。国务院国资委直接持有中国商用飞机公司等股权多元化企业的国有股。

当然，对于国资委直接持有国有股，很多人抱有疑虑态度，一方面可能有些人会认为国资委是政府机构，国资委直接持股会导致政企不分、导致政府干预企业；另一方面可能当心出现法律限制或法律风险。笔者认为，既然法律已经将国资委明确定位为出资人，并且在股权多元化公司中，出资人在法律上等同于股东概念，认为国资委持股导致政企不分的质疑是站不住脚的。关于国资委直接持股的法律限制，主要来自于同一控制人下同业竞争和关联交易。只要国资委明确陈述不干预企业的经营，不限制企业之间的竞争，法律对国资委直接持有同类业务的多家上市公司可以放行。关于国资委直接持有上市公司的国有股的法律风险，我认为两者之间没有必然联系。如果国资委无意对上市公司滥用控制人地位，即使是直接持股，也不必过于担心存在的法律风险。如果违规操作，即使间接持股，也仍有可能面临法律风险。所以，问题的关键在于国资委是否能像其他股东一样恪守法律，如果能够恪守法律，直接持股也没有法律责任。

四、国资委直接持股应采取的相应措施

1.逐步推进国资委直接持股工作

因为国资委直接持有国有股，特别是上市公司国有股，涉及到许多方面，所以可以先从一两家公司开始，将具备条件的一两家公司改造为选人整体上市企业，国资委直接做股东，等积累了一定经验之后，再总结经验教训，慢慢推开。

2.国资委应建立自己的报表体系

《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。根据上述要求，国资委应建立自己的资产负债表、损益表，以及国有企业现金分红计划表、国有资本调整和国有股份出售计划表。这些报表，应包括由本级国资委履行出资人职责的所有企业的资产财务股权情况。有了这样的基础资料，国资委就可以有条不紊地推进国有资本调整、国有经济效率的改进、国有资本经营预算优化和国有部门收益回馈国民等各项工作。

3.完善国资委的管理方式

作为股权多元化企业的股东之一，国资委还必须面对其他股东，包括非国有股东，因此国资委应该逐步改变目前通过开企业负责人会议、发文件等方式体现出资人意志和意愿的做法，在推进国有企业混合性股权多元化和法人整体上市的基础上，通过股东会、董事会等公司法和证券法规定的机制来行使权利。

4.加强国资委自身建设