近年来构建地方税体系：特征、不足及建议

近年来构建地方税体系：特征、不足及建议

【摘要】加快推进财税体制改革，构建地方税体系，是促进各地基本公共服务均等化和加快转变经济发展方式的重要内容，近年来广受学者们关注。本文对近年来从地方税体系的内涵及特征、构建地方税体系的必要性、当前地方税体系存在的主要缺陷及不足、构建地方税体系的思路、原则及建议等角度的相关文献进行梳理整合，以期对健全地方税体系和理顺各级政府间财政分配关系有所借鉴及对后继研究有所启示。

【关键词】地方税体系；事权与财权；税制结构；述评

“十二五”规划纲要明确提出，“进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制”，“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系”，“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。党的十八大报告进一步强调提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”当前，如何加快推进财税体制改革，进一步健全地方税体系和理顺各级政府间财政分配关系，对于推进主体功能区建设和促进各地基本公共服务均等化、加快转变经济发展方式具有十分重要的意义。

一、地方税体系：内涵及特征

（一）主要内涵

1.地方税

谢国财（2010）[1]认为，地方税是为了实现地方政府职能，满足地方政府公共支出的需要，根据宪法或者国家其他法律的规定，由中央或地方制定地方税收法律、行政法规，由地方负责征收并拥有一定的管理权，收入完全归属地方政府的各税种的总称。它是国家在中央政府与地方政府之间对各种税收收入的归属和管理权限

进行分割的产物。

金哲（2010）[2]认为，地方税是相对于中央税而言的，属于财税管理体制的范畴。通常意义上讲，地方税是指划归地方负责征收、管理并由地方政府支配使用，构成地方财政固定收入来源的税收。地方税不仅仅是根据收入归属来进行划分，它还包含了税收管理权限等多方面的内容，税收管理权限包括税收立法权、税收执法权、税收解释权、税收减免权等。

李晖、荣耀康（2010）[3]认为，地方税既体现国家与纳税人之间的横向分配关系，又体现中央政府与地方政府之间的纵向分配关系，是我国税收制度的重要组成部分，也是地方政府行使公共管理职能和调节地方经济的重要经济杠杆。

2.地方税体系

谢国财（2010）[1]认为，地方税体系是相对于中央税体系而言的，包括地方税制、税收规模、征收管理、司法保障以及地方税理论等要素，其实质是整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。地方税体系的主要内容包括：（1）地方税税制体系，包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。（2）地方税征管

体系，即由地方税征收管理活动各要素（如管理服务、征收管理、税务稽查、机构组织等）相互联系和制约所构成的整体系统。（3）地方税保障体系，包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税护税系统。

潘畅（2011）[4]认为，我国地方税体系主要包括增值税（地方政府占25%），营业税，企业所得税和个人所得税（地方政府占40%），资源税，城建税，房产税，车船使用费和一些小税种。虽然目前在地方财政收入中，增值税的25%分享和两个所得税的40%分享是重要来源，但都不能称之为地方税。在地方财政收入中独占鳌头的营业税名义上是地方税种，但实际上同于共享税种。

（二）基本特征

陈必福（2009）[5]认为，地方税一般应具有三个基本特征：一是税基具有明显的地域特征，其课税对象和范围相对固定于某一区域，不随纳税人的流动而流动；二是收入具有地方受益性，纳税人所缴纳的税收与其享受的地方公共产品和服务是对称的，收入具有一定的弹性，可以基本满足地方政府的公共支出需要；三是征收管理的便利性，地方政府及其职能部门在征管方面更易于掌握税源，方便管理。

谢国财（2010）[1]认为，要判定一个税种是否属于地方税，主要应当从税收的立法权、执法权和使用权三个方面来分析，三者是否必须同时具备（特别是立法权的归属），各方面的看法不一致，世界各国的实践也有所不同。一般来说，由地方征收管理、收入划

归地方的税收都可以算作地方税，不论其立法权归属如何。

樊丽明、李文（2000）[6]提出，地方税的主体税种应当具备税基具有非流动性、基于利益原则课征、由地方征管效率较高、收入不易发生周期性波动、税基较广及税收规模较大、对经济具有适度弹性等几个主要特征，但在整个税收体系中数量占比很大，或宏观调控意义重大以及关系国家主权的税种，不能划归地方税，自然也就不能成为地方税的主体税种。

二、构建地方税体系的必要性分析

吴香凡、张丽微（2009）[7]认为，地方税收不仅是地方经济可持续发展的重要条件，也是地方政府调节经济的重要杠杆。地方政府可以运用税收杠杆，一方面为企业创造公平的税收环境，另一方面诱导资源合理流动和高效配置，促进地方经济持续快速健康发展。金哲（2010）[2]认为，作为分税制财政管理体制的改革产物，地方税体系自运行以来在调动地方政府积极性、理顺中央政府与地方政府财权财力纵向配置关系、规范地方财政收入、实现公共服务均等化目标等方面均呈现出了显著效应。

周莉、张超（2009）[8]认为，建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”（利益），是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的当务之急。王韬（2011）[9]认为，改革和完善我国地方税体系，有助于为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度

环境；有助于调动地方政府积极性，提高地方保障能力；有助于调控地方经济，促进经济繁荣发展；有助于规范政府间财政关系，促进财力事权相匹配。

三、当前地方税体系存在的主要缺陷及不足

（一）中央与地方事权与财权划分不清

谢国财（2010）[1]认为，中央政府与地方政府的事权、财权划分不清，省级以下政府事权和财权不对称是现阶段我国地方税体系存在的主要问题。并且，事权与财权划分不清也是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。

金哲（2010）[2]认为，分税制的核心理念是“合理确定各级政府事权、建立健全与事权相匹配的财税体制”，但随着事权重心日渐下移至县乡政府层级，县乡财政的财权财力却未能得到及时跟进。地方税体系缺乏整体设计主要表现在我国目前仍是以省级政府为中心平台设置地方税体系，以县（市）、乡（镇）层级地方税体系严重缺失，在省级政府未能合理配置各自税基的情形下，县乡政府作为“事权中心”所面临的财政困境可想而知。

（二）缺乏长期稳定的主体税种

贾康、刘薇（2011）[10]认为，一些地方税种如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等，征收范围偏窄、税额少，不足以构成地方大宗、稳定的支柱性财源，还不能很好地适应地方经济社会发展和财源建设的需要。而一些与地方政府行为合理化关系密切、适合地方征收的税种，特别是物业税（即房地产税或不动产