对烟草专卖管理依法行政及执法安全保障的建议

对烟草专卖管理依法行政及执法安全保障的建议

摘要：随着我国法律体系的不断健全，消费者和经营者的法律意识不断增强，专卖执法的安全问题也日益重要，因此，建立执法安全保障体系也提上了重要的议事日程。随着形势的转变，烟草的发展迫切需要专卖管理职能的切实转变，它对我们传统的专卖管理制度和稽查队伍的素质提出了严峻挑战。同时，法制社会也呼唤专卖执法安全，因此，建立健全烟草专卖执法安全保障体系已刻不容缓。为了适应新时期专卖管理工作的新特点，这就要求我们在专卖管理工作中要与时俱进、开拓创新，不断转变观念、提高认识，真正建立一支业务精、作风硬、形象好、完全适应形势需要的专卖稽查队伍，切切实实为我国两烟生产经营起到保驾护航的作用。

关键词：烟草专卖管理；依法执政；安全保障

专卖执法活动及安全保障措施一直以来是整个专卖管理工作的重中之重，是烟草企业治理市场经营秩序，打击制售违法卷烟活动，查处各类涉烟案件，维护管理服务对象以及广大消费者合法利益的重要手段和途径。从当前执法环境上看，我们在行政执法过程中有两个方面的问题不容忽视，一是对执法依据的理解问题，二是执法人员自身素质的问题。为了切实把市场秩序维护好，我们在执法活动中也有违背法律的要求与约束而任意进行的现象。为此，我们一方面必须在法治建设、依法行政方面不断地加以完善，以适应整顿规范的需要。另一方面必须遵循法律法规基本原则的同时，正确适应法律条款，把握好法律尺度，在确保执法安全的基础上，深入领会烟草专卖相关的法律法规的实质与要求，彻底解决在专卖执法活动中经常出现的共性与特殊问题，真正提升我们整个专卖队伍的执法能力

和水平，推动卷烟零售市场管理工作的有序进行。

一、烟草专卖管理制度的作用

烟草专卖管理制度确立的“统一领导，垂直管理，专卖专营”的管理体制，保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，真正起到了保驾护航的作用。（一）有效地制止了重复建设和盲目发展

国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300多家计划外烟厂，克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。

（二）有利于打击烟草违法经营活动

在打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。

（三）有利于烟叶生产稳定发展

在烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化”的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全、营养不良、采收不熟、烘烤不当”等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983年的1.4%提高到目前的20%以上，中等烟叶比重由48.3%提高到目前的60%以上，全国烟叶良种化面积达到90%以上。

（四）控制了卷烟生产总量，调整了产品结构，提高了产品质量

新产品开发、老产品改造工作取得了突破性进展，一大批高技术含量、高品质卷烟品牌稳步地走向市场。

（五）是发挥了统一对外优势，加快了技术引进和消化步伐

全行业的技术装备水平有了明显提高；改革开放初期我国卷烟工业的装备技术仅相当于国际30~40年代的水平，经过20年来高起点、大规模的技术改造与更新，目前全行业装备技术已普遍达到了国际80年代末水平，一些重点大中型企业已达到当代国际先进水平。

二、烟草专卖管理依法行政及执法安全保障

（一）烟草专卖管理依法行政的存在问题

1、烟草专卖管理的职能缺位

一是行政执法与企业效益挂钩的矛盾。由于政企合一的现行烟草体制，长期存在重外打轻内管的倾向，行业内部违法经营行为时有发生，使法律的严肃性受到严重冲击，执法主体的权威性也受到极大影响。另外，一些地方将专卖人员的工作业绩、奖金与卷烟销售全额挂钩，捆绑考核，联动计酬，致使专卖人员出于自身利益最大化的考虑，不认真履行其法定职责，执法趋利性较明显。有的稽查人员为了完规定的查扣卷烟条数，把大量的工作时间用在查扣卷烟上，对后续的调查取证，卷宗制作工作投入的精力不足，容易留下败诉隐患。二是行政执法过错责任追究制作用不明显。这些问题比较集中地反映在：虽然稽查部门查案，专卖部门办案，法制部门审查案卷的机制已经形成，但由于法制部门普遍人员少，力量弱，审查案卷还基本流于形式，行业内下一级行政机关办案情况的检查监督，基本上还是由上一级行政机关的办案部门负责，检查监督的力度不够，严重影响了办案质量。

2、是专卖执法行为不够规范

诸如在对业户进行检查时不主动出示相关的证件，没有向被执法检查对象说明来意、酒后执法等种种不规范、不合法的行为已经不同程度地影响到了我们专卖执法形象、效果以及执法活动的开展，同时，也使我们开展专卖执法活动的公正性受到置疑。

3、是专卖执法仍然存在着“人治”的痕迹

我们烟草专卖管理部门以及相关的管理人员在开展专卖执法活动时，仍然会出现以人治代替法治的行为，没有真正依据相关的法律规定与要求查处涉烟案件，在处理违规违纪行为上也没有按照法律条款进行，而是采取主观随意的办法做出处罚与管理。这些做法都是烟草专卖法律法规所不允许的，同时，也是违背我们烟草专卖管理宗旨与要求的。

（二）问题存在的原因分析

经过认真分析，存在上述问题的主客观原因：一是认识偏颇，重视不够。作为企业领导班子，特别是主要负责人，比较重视日常生产经营工作的严格规范，

力求不走样，但对内管监督工作重视程度不够。一些人侥幸地认为县级企业取消法人以后，人、财、物权上收，县级企业只是照章办事，从事日常管理，已经没有或很少有违规违法行为的空间和机会。由于当前实行的是同级专卖内部管理监督的体制，在客观上为内部管理监督工作造成了思想上的阻力和工作上的障碍，给内管执法带来了许多困难。由于这些片面或错误认识的困惑，形为专卖内部管理监督部门的思想桎梏，束缚着县级企业领导干部和内部管理监督职能部门的手脚。二是人员匮乏，难以担当庞杂的内管监督任务。按照《烟草行业专卖内部管理监督实施意见》的规定，专卖内部管理监督的主要职责要涉及三个方面，必须坚持七个原则，特别是烟叶种植计划合同的监管，又面临着要深入田间地头实地丈量勘测，工作量大面广。当前这种人员配备根本不能适应繁重而艰巨的内部管理监督工作的需要，往往会顾此失彼，捉襟见肘。三是队伍建设有待于加强。这是能否搞好内管监督工作的根本因素。由于培训教育工作滞后，不少内管监督人员缺乏对内管监督工作重要性的正确认识，自身的思想道德、职业道德、行为规范、业务技能、廉洁自律能力，都还远远不适应依法行政、文明监管的要求。

三、烟草专卖管理依法行政及执法安全保障的建议

（一）完善烟草专卖管理依法行政的思考

1、树立现代法治行政观念

强行政法律意识，树立现代法治行政观念。在烟草专卖行政管理部门，专卖执法人员的法律意识是关键所在。烟草专卖管理从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动烟草专卖行政法治文化的革新，不断提高烟草行业各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办案的法律意识和法制观念，在全行业形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，应有计划地对专卖执法人员进行法制教育并辅之必要的组织手段，将法律知识和法律意识作为进入专卖执法队伍的重要必考科目，并定期对专卖执法人员进行教育、培训和考核，把考核结果和专卖执法人员的晋升、晋级挂起钩来。同时，应以行政法律意识和行政法治观点为宣传重点，在全行业普及法律知识。

2、强化执法监督

强化执法监督，保证烟草专卖法律、法规、规章全面正确有效实施。强化执