公共经济管理理论研究述评_熊景维

第13卷第4期天津行政学院学报

V 0I .13,N 0.42011年7月

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　10.3969/j .issn .1008-7168.2011.04.014

收稿日期:2011-04-14

作者简介:熊景维(1985-),男,湖北咸宁人,武汉大学政治与公共管理学院博士生。

公共经济管理理论研究述评

熊景维

(武汉大学,湖北武汉　430072)

摘　要:公共经济管理是在公共经济学拓展和丰富传统财政学研究主题而形成新的学科范式、新公共管理运动掀起的管理主义浪潮在公共部门日益盛行的学术背景下形成的。它是一个多重理念、价值、工具和方法的总和,也是一个多学科交叉重叠、相互渗透的综合研究领域。公共经济管理是为以政府为核心的公共部门———包括非营利组织、公共企业等主体对自身及授权干预的经济活动的管理。这种管理应体现对公私部门互动方式和范围的合理性考量。当前公共经济学、管理学的理论和研究路径构成了公共经济管理研究的理论来源与基本思路。公共经济管理作为一个新兴研究领域在理论体系、主要议题的问题导向性研究以及实证分析方面还有待于充实和提高。随着实践和理论研究的不断深入,公共经济管理必将朝着更加成熟、完备和规范的学科体系转变。

关键词:公共经济管理;公共部门;市场;管理主义;规制

中图分类号:C930　文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2011)04-0086-06

一、公共经济管理研究产生的背景

20世纪六七十年代是公共经济学概念和体系形成,新公共管理运动在全球范围内兴起的时期。在经济学和公共管理学界深入探讨政府在市场中的角色、公共部门转变公共产品和服务提供方式的特定背景下,这两股学术潮流齐头并进式的发展深刻影响了政府参与和管理经济活动的模式。如果说公共经济学体系的形成拓展了财政学关于政府行为的研究范围、夯实了经济学的理论基础,那么以强调竞争和效率、“引私入公”为主要特征的新公共管理运动则是管理主义在公共领域的强力渗透和推进[1]。

继20世纪30年代初的大危机颠覆了市场原教旨主义(M arket Fundamentalism )的信条,70年代的两次石油危机又暴露出凯恩斯国家干预主义的局限。在对两个理论极端的追从中得到教训的学者和政策实践者们,开始辩证地看待两者的功能和关系,并努力寻求它们之间的合理边界[2]。

虽然市场失灵不是政府干预经济的必然理由,政府本身也存在失灵,但在纠正市场失灵更有效的机制出现之前,公共部门是唯一可能的选择。随着经济发展水平的提高,正如瓦格纳定律所揭示的那样,人们对公共产品和服务质量与数量的需求不断上升,而经济活动与社会结构的复杂性和不确定性则日益增强。伴随着公民意识的逐渐觉醒,民众对社会价值公正分配的呼声渐高。这都导致公共部门干预经济活动的范围和程度大大超过了以往。2008年席卷全球的金融危机,更是让世界各国不约而同地加强了对宏观经济的干预力度。公共部门参与经济活动和管理社会事务的广度和深度不断扩展,极大地考验着政府经济管理的总体能力(General Capacity ),使公共经济管理的重要性得到前所未有地加强。英国学者吉姆·汤尼森指出,在新形势下,政府的总体能力,尤其是政府的经济管理能力是一个经济体成功与否的关键

[3]

。经济环境的快速变化给公共管理带来巨

大挑战,包括政府在内的公共部门迫切需要建立

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一套有关经济管理的新理论范式,以有效回应这些挑战。在实践中,20世纪末期在西方国家公共部门经济活动中掀起了一场旨在提升政府总体能力的改革运动,以委托管理、电子化政府、政府再造和绩效评估等特征最为引人注目。

在学术背景上,公共经济管理研究的开端和发展受到新公共管理运动掀起的管理主义(Man-age rialism)浪潮的深刻影响。管理主义以经济、效率、科学和理性作为公共管理的价值取向,强调管理技术和专业管理角色在公共领域的运用,主张公共部门仿效私人部门的管理方法、模式和思想。如果把经济学对其他社会学科的普遍渗透称为经济学帝国主义,则管理由于其在实践中的广泛性和普遍性,也不断为其他学科提供新的理论基础和研究路径,是名副其实的“管理学帝国主义”[4](pp.27-28)。新公共管理运动开创的以管理替代行政的趋势,各种以管理命名的学科如雨后春笋般兴起,还有高校里开办的数目繁多、规模庞大的管理学院,都是管理主义盛行的明证。管理已成为继土地、劳动和资本之后的“第四要素”,极大地促进了经济活动的绩效[5](p.335-339)。

管理学和经济学作为社会科学领域的两大主力学科,也出现了交叉融合的局面,且融合交叉的范围、领域、层次都有所扩展。在经济管理领域的研究大都兼有经济学与管理学的两栖性,几乎难以分清其为纯粹的经济学和纯粹的管理学[6](pp.82-83)。一个简单的事实是,经济学分析最终产生的政策含义,必须通过管理付诸实践才能转化为现实生产力。在公共部门,信息不对称和经济人行为导致官僚往往夸大公共产品提供的成本,或通过寻租以谋取部门和个人经济利益;政府经济活动的弱成本约束,造成公共部门运行成本高昂;而传统官僚体制僵化刻板,人员照章办事,又造成公共部门行动迟缓、效率低下。这些弊端都深为新公共管理的倡导者们所诟病,必须用以经济、效率为核心价值的管理主义对之进行革新和重塑,再造公共管理的流程和模式。一方面管理主义大行其道,且与经济学强强融合的趋势日益明显;另一方面,公共部门成本高昂、效率低下的弊端呼吁管理主义的革新运动。公共经济管理就在这样的背景下应运而生。

二、公共经济管理理论研究述评

公共经济管理是一个多学科交叉的综合研究领域,它既以经济学、管理学的基本原理为理论基础,又有社会学、组织行为学、伦理学、哲学、法学等学科背景。从不同的学科视角考察公共经济管理行为,便会形成不同的理论框架和论点。作为一个全新的研究领域,目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少,大部分论述散见于相关成果中。

斯蒂格利茨在其畅销全球的教材———《公共部门经济学》一书中将政府活动分为两大类型[7](pp.8-28)。第一类是提供法律制度。他认为政府首要的职能就是提供涵盖所有经济交易的法律框架。第二类是直接从事生产,主要经营一部分公共企业,如自来水厂、城市环境卫生、公立学校等。斯蒂格利茨把政府的经济职能归纳为四种,即生产公共产品和服务、管制和补贴私人生产、购买产品和服务、收入再分配。对于政府经济管制的内容,他认为主要是劳动合同及职业安全监查、消费者权益保护、反垄断、环境保护和对垄断行业(如金融、航空、电信等)的监管。斯蒂格利茨关于政府经济活动类型的论述实际上界定了公共经济管理的内容与范围,为公共部门确认“合理的”经济干预对象提供了依据。

此外,斯蒂格利茨还阐述了公共经济管理的策略:公共部门一方面生产某些公共产品,直接参与经济活动;另一方面还通过管制、税收、补贴等手段,对微观经济行为进行引导和调节。他从经济学的视角来分析公共部门的管理活动,并指出这一视角的独特性在于强调经济激励在参与者行为中的重要性,从而强调经济自利在决定结果中的重要性。这暗含了公共经济管理活动应遵循成本-收益的效率原则。基于这一视角,斯蒂格利茨提出应从四个方面分析公共经济管理活动:一是了解公共部门从事哪些活动以及如何组织这些活动;二是理解并尽可能预测这些活动的全部结果;三是评估可以选择的政策;四是解释政治程序。这一框架实际上采用了政策科学的理论范式。总体而言,斯蒂格利茨对公共经济管理的分析属于经济学-政策科学的综合研究路径。

汤尼森在《管理经济,管理民众:英国1931-70》一文中使用了国民经济管理(National Eco-nomic M anagement)一词。汤尼森认为,经济管理不仅仅涉及传统意义上以精英为主导的管理主

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