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高速公路收费与政府组织行为 分析
1
曾超 周俊岑 陆斌 楼宇豪 王旭 郑鑫
小组成员
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首先介绍一下我过高速公路的情况，自1998年我国开通第一条高 速公路起，截至2007年底，高速公路通车里程突破5万公里，通车总旅 程稳居世界第二位。 但是我国的公路收费也创下了世界之最，目前世 界上收费公路的平均比例是1%，而中国的收费公路占总旅程的7%， 全世界二十几个国家的收费公路共计14万公里，而中国的收费总旅程 占10万公里，我国的90%的高速公路都是收费的。另外，在我国一些 由政府投资的公路，在 15年收费期到来之前，也常常通过转让方式摇 身变为经营性收费公路。 高速公路产业是典型的自然垄断产业，高速 公路具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，是具有自然垄断 属性的准公共物品。
提供公共物品是政府应尽的职责，然而一些地方政府却热衷于将 高速公路的收费权转让给政府的关联公司已谋取收费的长期化、固定 化。从高速公路收费年限来看，出于收费还贷的考虑，国家批准的高
。 速公路收费年限一般为20—30年 高速公路管理总体上来讲是属于
事业性质的管理体制，事业性质的管理体制是存在很多弊端的，这点 我们在后面会进行讨论。
7
根据《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，对高 速公路产业实施管的机构是国务院交通主管部门和省、自治 区、直辖市的人民政府交通主管部门，另外还有省级物价主 管部门和财政部门，根据经济学的理论，政府与市场有替代 关系，是政府管还是市场管，要看替代效率。凡是市场能发 挥作用的，政府就应该退出，而市场机制全部或部分失灵的， 政府就必须介入。针对高速公路的具体情况而言，政府对高 速公路资源配置的作川，应取决于高速公路行业中资源是否 能通过市场有效配置。由于高速公路的自然垄断属性和准公 共物品性质，致使市场机制部分失灵，这就必然要求政府在 高速公路资源配置中发挥主导作用，经济学认为，政府的职 能是提供社会基础设施和公共物品，对于准公共物品来说， 是否由政府提供完全取决于与地的经济发展水平和政府的财 政能力。从长远来看，存在高速公路到期停止收费，变成公 共物品的情况，这也需要政府来出面协调，通过改建、扩建 等方式延长收费或承担免费通行期的养护管理任务。
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•
对于高速公路经营权的解释，可以借用国务院
颁发的企业转换经营机制条例第六条的规定：“企
业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享
有使用和依法处分的权利”。商品经济越发达，经
营权从所有权分离出来的情况越普遍。政府作为高
速公路资产的所有者不可能、也没有必要将全部权
力掌握在自己手中，政府可以通过转让高速公路经
高速公路产业作为具有自然垄断属性的网络型基础产业， 和我国大多数自然垄断产业一样，现行的政府管制体制的 基本特征仍然是政企合一，所以要实现高速公路产业的良 性发展、建立规范的政府管制体系，其前提就是实行政企 分离。
通常情况下，我国的高速公路收费是属于企业收费制的， 但是在这种政企不分的情况下，ห้องสมุดไป่ตู้上高速公路是属于准公 共产品这一特殊属性，高速公路收费中政府组织行为就显 得较为复杂。
营权，让有能力、有条件的经营者依法对高速公路
进行使用与经营，为所有者创造更多的经济效益。
政府允许高速公路经营权实行有附加条件的有偿转
5
所谓特许权经营是高速公路实行有偿使用的一种 经营管理模式，是指政府授权投资者，允许其建立 特许经营公司，并在一定时期（一般20—30年）内 享有公路建设和经营的特许权。经营期内，公司可 通过收取车辆通行费和综合开发经营，回收投资并 获取效益，经营期满后高速公路收归国有。政府对 特许经营公司的控制性较强。主要表现在：首先， 具体修建哪一条高速公路由政府根据交通发展规划 决定。其次，政府政策直接影响公路建设成本，对 公路征地、拆迁赔偿费用具有决定性影响。第三， 通行费标准一般要由政府确定。第四，一些国家对 特许经营公司的利润做了最高限制。
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高速公路经营主体存在“双轨制”，即事业性质的收 费还贷经营主体和企业性质的收费经营主体同时并存。根 据《中华人民共和国公路法》对收费公路类型的有关规定， 目前理论界普遍将收费公路分为两类：收费还贷公路和收 费经营公路。这两类公路建成投入运营以后，都表现为设 立收费站收取通行费，车辆交费之后就可以通行，从表面 上是看不到两者有什么区别。但是政府部门无论是建章立 制，还是在实际工作中，都将两者截然区分开来，几乎按 完全不同的方式操作。收费还贷公路与收费经营公路相比， 带有明显的行政色彩，是一种“政企合一”的经济组织。
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4
由于准公共物品在性质上既不同于公共物品，也 不同于私人物品，因而其供给制度上存在着一个从 “免费供应”到“按价付费”之间的较为广泛的选择。 从世界各国的情况来看，许多国家对提供准公共物品 实行了收费制度，从国外高速公路实践来看，既存在 免费通行的高速公路，也存在收费高速公路，免费通 行的高速公路大部分出现在经济发达的欧国家，世界 上大部分高速公路都需要收费, 而高速公路的通行费 标 准由政府交通主管部门和物价部门共向制定。 从 高 速公路的建设到管理，收费，都体现了政府在高 速公路管理上占主导的地位，政府发挥高速公路资源 配置中主导性作用主要通过特许权经营这途径来进行。
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行政事业收费管理体制存在着明显的弊端：一是 以行政主体为中心来制定收费政策，管理者的需要就 会成为管理者的意志，不尊重其他相对人的利益；二 是阻碍市场经济的建立，市场经济要求公正、公平， 要求生产要素能合理流动，一些收费带有歧视性，阻 碍资源的合理流动；三是以国家利益取代公共利益， 侵占其他社会主体的利益，如一些地方扩大收支两条 线的范围，将非政府社会公共管理组织为公共服务取 得的收入纳入财政收支两条线的范围；四是不依法治 费，收费政策的制定有很大的自由裁量权，长官意志， 权力决定；五是收费管理主体不明确，政出多门，一 些管理主体同时还是收费的受益者；六是收费管理没 有理论支撑，行政事业性收费是一个语义不明、概念 不清的多种不同性质收费混合的结合体。
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曾超 周俊岑 陆斌 楼宇豪 王旭 郑鑫
小组成员
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首先介绍一下我过高速公路的情况，自1998年我国开通第一条高 速公路起，截至2007年底，高速公路通车里程突破5万公里，通车总旅 程稳居世界第二位。 但是我国的公路收费也创下了世界之最，目前世 界上收费公路的平均比例是1%，而中国的收费公路占总旅程的7%， 全世界二十几个国家的收费公路共计14万公里，而中国的收费总旅程 占10万公里，我国的90%的高速公路都是收费的。另外，在我国一些 由政府投资的公路，在 15年收费期到来之前，也常常通过转让方式摇 身变为经营性收费公路。 高速公路产业是典型的自然垄断产业，高速 公路具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，是具有自然垄断 属性的准公共物品。
提供公共物品是政府应尽的职责，然而一些地方政府却热衷于将 高速公路的收费权转让给政府的关联公司已谋取收费的长期化、固定 化。从高速公路收费年限来看，出于收费还贷的考虑，国家批准的高
。 速公路收费年限一般为20—30年 高速公路管理总体上来讲是属于
事业性质的管理体制，事业性质的管理体制是存在很多弊端的，这点 我们在后面会进行讨论。
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根据《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，对高 速公路产业实施管的机构是国务院交通主管部门和省、自治 区、直辖市的人民政府交通主管部门，另外还有省级物价主 管部门和财政部门，根据经济学的理论，政府与市场有替代 关系，是政府管还是市场管，要看替代效率。凡是市场能发 挥作用的，政府就应该退出，而市场机制全部或部分失灵的， 政府就必须介入。针对高速公路的具体情况而言，政府对高 速公路资源配置的作川，应取决于高速公路行业中资源是否 能通过市场有效配置。由于高速公路的自然垄断属性和准公 共物品性质，致使市场机制部分失灵，这就必然要求政府在 高速公路资源配置中发挥主导作用，经济学认为，政府的职 能是提供社会基础设施和公共物品，对于准公共物品来说， 是否由政府提供完全取决于与地的经济发展水平和政府的财 政能力。从长远来看，存在高速公路到期停止收费，变成公 共物品的情况，这也需要政府来出面协调，通过改建、扩建 等方式延长收费或承担免费通行期的养护管理任务。
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对于高速公路经营权的解释，可以借用国务院
颁发的企业转换经营机制条例第六条的规定：“企
业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享
有使用和依法处分的权利”。商品经济越发达，经
营权从所有权分离出来的情况越普遍。政府作为高
速公路资产的所有者不可能、也没有必要将全部权
力掌握在自己手中，政府可以通过转让高速公路经
高速公路产业作为具有自然垄断属性的网络型基础产业， 和我国大多数自然垄断产业一样，现行的政府管制体制的 基本特征仍然是政企合一，所以要实现高速公路产业的良 性发展、建立规范的政府管制体系，其前提就是实行政企 分离。
通常情况下，我国的高速公路收费是属于企业收费制的， 但是在这种政企不分的情况下，ห้องสมุดไป่ตู้上高速公路是属于准公 共产品这一特殊属性，高速公路收费中政府组织行为就显 得较为复杂。
营权，让有能力、有条件的经营者依法对高速公路
进行使用与经营，为所有者创造更多的经济效益。
政府允许高速公路经营权实行有附加条件的有偿转
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所谓特许权经营是高速公路实行有偿使用的一种 经营管理模式，是指政府授权投资者，允许其建立 特许经营公司，并在一定时期（一般20—30年）内 享有公路建设和经营的特许权。经营期内，公司可 通过收取车辆通行费和综合开发经营，回收投资并 获取效益，经营期满后高速公路收归国有。政府对 特许经营公司的控制性较强。主要表现在：首先， 具体修建哪一条高速公路由政府根据交通发展规划 决定。其次，政府政策直接影响公路建设成本，对 公路征地、拆迁赔偿费用具有决定性影响。第三， 通行费标准一般要由政府确定。第四，一些国家对 特许经营公司的利润做了最高限制。
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高速公路经营主体存在“双轨制”，即事业性质的收 费还贷经营主体和企业性质的收费经营主体同时并存。根 据《中华人民共和国公路法》对收费公路类型的有关规定， 目前理论界普遍将收费公路分为两类：收费还贷公路和收 费经营公路。这两类公路建成投入运营以后，都表现为设 立收费站收取通行费，车辆交费之后就可以通行，从表面 上是看不到两者有什么区别。但是政府部门无论是建章立 制，还是在实际工作中，都将两者截然区分开来，几乎按 完全不同的方式操作。收费还贷公路与收费经营公路相比， 带有明显的行政色彩，是一种“政企合一”的经济组织。
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由于准公共物品在性质上既不同于公共物品，也 不同于私人物品，因而其供给制度上存在着一个从 “免费供应”到“按价付费”之间的较为广泛的选择。 从世界各国的情况来看，许多国家对提供准公共物品 实行了收费制度，从国外高速公路实践来看，既存在 免费通行的高速公路，也存在收费高速公路，免费通 行的高速公路大部分出现在经济发达的欧国家，世界 上大部分高速公路都需要收费, 而高速公路的通行费 标 准由政府交通主管部门和物价部门共向制定。 从 高 速公路的建设到管理，收费，都体现了政府在高 速公路管理上占主导的地位，政府发挥高速公路资源 配置中主导性作用主要通过特许权经营这途径来进行。
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行政事业收费管理体制存在着明显的弊端：一是 以行政主体为中心来制定收费政策，管理者的需要就 会成为管理者的意志，不尊重其他相对人的利益；二 是阻碍市场经济的建立，市场经济要求公正、公平， 要求生产要素能合理流动，一些收费带有歧视性，阻 碍资源的合理流动；三是以国家利益取代公共利益， 侵占其他社会主体的利益，如一些地方扩大收支两条 线的范围，将非政府社会公共管理组织为公共服务取 得的收入纳入财政收支两条线的范围；四是不依法治 费，收费政策的制定有很大的自由裁量权，长官意志， 权力决定；五是收费管理主体不明确，政出多门，一 些管理主体同时还是收费的受益者；六是收费管理没 有理论支撑，行政事业性收费是一个语义不明、概念 不清的多种不同性质收费混合的结合体。