新形势下基层人民调解工作的有益探索

新形势下基层人民调解工作的有益探索

作者：朱冰洁

来源：《法制与社会》2011年第14期

摘要随着我国城市化水平的迅速提高，广大农村地区正处于由乡土社会向现代社会的转型期，新形势下农村的纠纷也发生了许多变化，传统基层人民调解制度的固有模式面临挑战。本文基于实地调查，以绍兴齐贤镇基层人民调解工作的创新之举——“大调解”机制为个案，深入分析，阐述了当前我国基层人民调解工作进行资源整合、联动联调等的必要性和重要性，以期对新形势下基层人民调解工作做出一些有益的探索。

关键词人民调解联动联调调解机制

作者简介：朱冰洁，华东政法大学社会发展学院2008级社会学专业本科生。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-202-02

一、引言

（一）我国农村地区纠纷解决的大背景

任何时代，只要有人们之间的社会交往，就有因交往意见的分歧所产生的纠纷。随着市场经济的稳步发展和我国的逐步现代化，我国农村地区正处于乡土社会向现代社会的转型期，在这一过渡阶段，逐步体系化和科学化的国家法与固有的零散的民间法以及乡土社会所沿用的人情规则在农村中交错混杂，不利于合理的解决日益多元的矛盾纠纷。如何妥善解决农村中的各类纠纷，直接关系着农村地区的稳定和社会主义新农村法治建设的成败。

（二）我国基层人民调解机制的形成和发展

我国历来有着“厌诉”的传统文化和“以和为贵”的道德风尚，因此，调解作为一种纠纷解决的手段和模式，为司法资源匮乏、无力承担诉讼成本的农村地区所普遍采用。人民调解是一项具有中国特色的法律制度。其主要内容是由人民调解委员会调解民间纠纷，防止矛盾激化，防止民事案件转化为刑事案件，减少刑事犯罪，是我国经长期实践证明有效的一种制度。

（三）传统基层人民调解制度面临挑战

经过三十多年的改革开放，经济的飞速发展使得中国一跃成为全球第二大经济体，不仅城市的面貌焕然一新，农村的生产生活也发生了翻天覆地的变化，大量剩余劳动力从土地中解放出来，转移到二、三产业中，产生了一系列新的农村纠纷。征地拆迁、劳动用工、企业改制、

医疗纠纷、行政管理、环境保护等方面引发的矛盾纠纷显然已经超越了传统基层人民调解制度“和稀泥”式调节手段能够发挥作用的范围。探索现有方式的转变正逐渐成为如今人民调解工作前进的突破口。

二、齐贤镇“大调解”机制的个案分析

基于上述背景，笔者展开了实地调查，并以绍兴市绍兴县齐贤镇作为重点案例进行了深入的研究。

为进一步完善矛盾纠纷调处机制，提高预防和化解矛盾纠纷的能力，为经济社会发展创造和谐稳定的环境，中共绍兴县委和绍兴县人民政府决定建立县镇村三级矛盾纠纷“大调解”工作体系，首先以经济水平较发达的齐贤镇为试点开展具体工作，如今该机制运行得卓有成效，齐贤镇的基层人民调解工作成绩斐然。

（一）联动联调，加强交流

以往不同的纠纷往往由不同的机关或部门负责解决，如果一起纠纷涉及多个领域，则某一机关或部门只能解决其中一个方面的问题，更有甚者为了减少工作量而“踢皮球”，以涉及其他部门为由推诿拖延，希望事情能够不了了之。又由于过去各自为政的局面，各部门之间交流甚少，对于当事人的问题常常一问三不知或者是当事人咨询了多个部门后发现有矛盾的答复，极大的降低了当事人参与调解的积极性。

“大调解”工作体系在县级建立了“大调解”工作联席会议制度，形成了党政统一领导、政法委（综治办）牵头协调、信访局全面介入、司法局业务指导、其他职能部门整体联动的工作格局。主要职责是：定期组织召开“大调解”工作联席会议，分析研判推进过程中遇到的新情况、新问题，协调解决镇级层面无法解决或涉及多个镇街、多个部门的矛盾纠纷。加强联动联调，及时沟通交流，实现人民调解与司法调解、治安调解、劳动仲裁调解、医患纠纷调解、信访调处等调解手段的衔接联动。一改过去各个机关和部门各自为政，信息闭塞，相互之间不了解现阶段工作，缺乏交流途径和机会的状况，起到“牵一发而动全身”的效果。纠纷一旦产生，整个工作体系就能够像一架“大机器”般高速运转起来，各个“部位”和“零件”能够经常运作和磨合，使得解决矛盾的效率更高，经验更丰富，效果自然也更好，大大提高了当事人参与调解的积极性。

（二）资源整合，多元调解

过去的基层人民调解工作所拥有的资源仅限于人民调解委员会，偶尔有些跨领域的纠纷则涉及其他职能部门。不仅资源总量较少而且分散，难以形成集团效应，因此造成矛盾纠纷首次调解成功率较低，就地化解能力较差，最终影响到基层人民调解工作的权威与公信力。

为了达到整合村居企业等基层调解组织资源，提高矛盾纠纷首次调解成功率，提升就地化解能力等目的，“大调解”工作体系要求镇级领导定期轮流到联合调解室值班，法庭、工商、劳

动和社会保障等部门定期到联合调解室“坐堂会诊”，联动调处重大疑难复杂纠纷。同时，该体系还努力促使调解方式多元化，根据矛盾纠纷适用情况，分别开展人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解，并视情进行有效衔接互补、联合调解，有效调处各类矛盾纠纷。得益于资源的有效整合，其他各个相关部门能够在全力调处自主受理矛盾纠纷的基础上，按照县“大调解”工作联席会议的要求，抓好相关案件的调处工作。其中国土、建设、环保、劳动和社会保障、工商、工会、轻纺城建管委等成立专业性调委会；卫生部门成立第三方调解组织，很好地适应了新形势下产生的各类新的纠纷，极大的方便了当事人。

（三）职责明晰，分工合作

在中国这个人情社会中，基层人民调解工作难度较大，调解过程复杂，调解结果具有一定的反复性和不确定性。基于上述特点，人民调解员如果在工作过程中遇到了难以协调的双方关系或者想法固执的当事人，往往容易懈怠甚至放弃调解工作，这主要是职责不明确，分工不细致等原因造成的人民调解员工作积极性不高，责任感不强。

“大调解”工作体系要求各镇（街道）、部门要把“大调解”工作列入重要议事日程，加强对“大调解”工作的组织领导，“一把手”亲自抓“大调解”工作体系的构建，分管领导负责抓好本单位、本部门的“大调解”工作，其他班子成员主动参与协调解决，职能部門各司其职、密切配合，努力形成“主要领导亲自抓，分管领导负责抓，其他领导参与抓，职能部门具体抓”的工作格局。同时强化部门联动。各有关部门、调解组织建立相应的工作机制，明确职责任务，落实人员分工，加强协作配合，形成工作合力，做到措施、投入、人员、责任“四到位”，确保每项调解工作和每个调解环节都有人负责、有人落实，切实打造好化解社会矛盾、维护社会稳定的一线平台。

三、齐贤经验的创新之处与启示

齐贤镇的“大调解”试点工作取得了阶段性成果，最重要的原因在于能够认清现状，针对新形势下矛盾纠纷的特点，对现有的纠纷解决资源做了优化配置，做到了一切从实际出发，立足农民的需求，探索出了一套符合新农村法制建设规律的人民调解新机制。

（一）新形势下基层人民调解工作应该走专业化道路

所谓的专业化即纠纷矛盾能够得到相关部门准确而高效的解决，调解协议的内容应该符合相关领域的通行规则，做到专业、公正、公平、高效。齐贤镇是区域要镇、人口大镇、经济重镇。近年来，随着经济社会转型加快，特别是征地拆迁的大力度推进，农村深层次矛盾不断涌现，呈现出主体多元化、规模群体化、类型多样化等新特点，传统“一刀切”的调解模式已不能完全适应新形势的发展需要，人们对调解人员的专业性要求越来越高。比如涉及拆迁征地纠纷，调解人们应该熟悉或知道《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋