构建国土空间规划管理制度

构建国土空间规划管理制度
摘要：国土空间规划是实现国土空间管理体系现代化的重要手段。

目前我国
国土空间规划中存在的观念片面、体制复杂、法律碎片化等问题，需要一部综合
的规划法来解决和化解。

从本体论－功能论－建构论的范式分析，我国《国土空
间规划法》已具备必要性、可行性和正当性。

土地管理法是通过整合协调来实现
土地法的秩序价值，通过衡量和补偿实现法的正义价值。

就立法模式的选择而言，《国土空间规划法》应采取独立的、规制的立法模式，在大类上属于空间规划法；具体到制度建构，则应通过“开发+保护+监管”的模式，完成该制度嵌入。

关键词：国土空间规划法；空间治理；价值功能；整体性
资金项目：2018年湖南省普通高校教学改革研究项目：以湖南省独立学院为例，在《新工科》背景下高校工程专业计算机基础课程体系改革和教学模式创新
研究。

1我国制定国土空间规划法的必要性和可行性
法规是特定主体根据一定的职权和程序，运用一定的技巧，制定、认可和改
变法律规范。

新法律评价中，立法的必要性和可行性至关重要。

1.1片面的国土空间规划理念
根据不完全统计，近几年我国实施的各类空间规划有80多种，种类和数量
都很可观。

就其规划编制而言，我国空间规划的部门性色彩浓厚。

因为缺乏沟通
和协调，各种规划不可避免地变成了“部门策划”，在编制理念上有明显的片面
化倾向。

国土空间规划应着眼于国土空间的整体性，而不是孤立的，国土空间规
划应注重国土空间整体性。

土地空间的优质开发，还需要以整体性思想和方法进
行国土空间规划管理[4]。

从整体的角度来看，目前我国的国土空间规划系统仅仅
是单一规划的简单叠加，缺乏整体与体系，更割裂了不同规划间的内在联系。

1.2复杂的土地规划系统
我国的国土空间规划系统呈现出复杂的特点。

在纵向上，我国国土空间规划
以“国家、省、市、县、乡”行政区划为基础，形成五个层次的规划体系，各级
规划都是对上层建筑进行细化和落实，对国土开发的指标也是从上到下依次分配。

这一类似于“承包制”的计划制度存在着“刚性而不强、缺乏弹性”的弊端，忽
略了地方的个性化需要。

1.3分散的土地规划法律
就本质而言，规划是国家根据特定目的对私主体进行干预的行为，其合法性
来源于法律规定。

立法一方面通过授权来明确规划的目的和要求，另一方面又对
其进行了限定。

但是，从相关规范的考察来看，我国国土空间规划立法却呈现出
碎片化的特点，主要表现在两个方面：一是缺乏统一立法。

当前，涉及我国空间
规划的法律主要有《土地法》、《城乡规划法》、《环境保护法》等，由于立法
主体、调整对象不同，各种法律衔接不充分，造成内容上的重叠，甚至发生冲突。

第二，效力层次低。

除个别规划，如土地利用总体规划等有法律依据外，我国部
分规划仍以政策文件的形式公布，如全国主体功能区规划、国土规划等。

虽然政
策具有高度灵活性和适应性，但是约束性是有限的，不利于国土空间规划的整合
和协调。

2制定《国土空间规划法》的具体制度
要清楚地指出，对国土空间我们不能只加以开发，也不能只保护不开发，如
何处理开发与保护之间的关系，是《国土规划法》的基本内容。

据此逻辑，《国
土空间规划法》的具体制度可采取“开发+保护+监管”的结构模式。

2.1发展系统
1.
国土空间规划分级分类制。

当前，我国以“国家、省、市、县、乡”为基础
的行政体制为基础，形成五级、三级国土空间规划体系。

从宏观角度看，国家空
间规划是指对各级规划活动的规制和引导。

在发挥“承上启下”作用的同时，中
观层面的规划也要着重解决两个问题：一是跨行政区域的空间规划问题，二是区
域边界的空间规划。

县级乡级规划编制要注重地方的个体差异，保持规划编制的
弹性空间，保证规划的可操作性。

第二，国土空间规划编制、审批和审核制度。

土地规划编制要遵循自然与社
会发展规律，注重各种规划的协调，健全规划实施的传导机制，确保规划的有效性。

土地规划审批应坚持“精简”的原则。

根据“谁负责，谁负责”的原则，对
各级各类规划在目标定位、技术标准等方面进行实质性审查，从程序、法律法规
等方面进行形式审查。

与此同时，减少需要由国务院批准的城市数量，为地方土
地规划审批提供足够的空间。

2.2保护系统
第一，国土空间预警系统。

土地预警制度是国土空间事前保护制度的重要内容，预先防范有损国土空间的行为。

但是，目前资源环境承载力预警研究的主流
思路是根据以往经验对警情进行警情预测。

这一以以往线性经验为基础的方法，
当面临由于政策调整、技术创新等非线性变化时，往往力不从心。

建立国土空间
预警体系，应在“双评”的基础上，总结以往的经验，定期进行国土空间规划评估，以不断提高预警水平。

第二，国土空间用途管制体系。

就规制对象而言，国土空间当然是客体，它
不仅包括所有的自然资源和生态因素，而且也包括居住在其中的人类及其行为。

从规制手段上，考虑到国土空间的复合性和立体性，应采取多元化调控措施。

可
以借鉴国家主体功能区规划的做法，将国土空间划分为允许利用、有条件利用、
限用和禁止用四类，综合差别化空间管理理念，分别规定使用规则，提高空间利
用效率。

第三，国土整治和修复体系。

土地开发必然导致空间资源的消耗和生态水平
的降低。

土地空间整治与修复是国土空间保护体系中的最后一环，对保障空间质量、促进国土资源可持续发展具有重要意义。

通过对未开发土地、低效率的利用、毁损或污染土地进行综合治理修复，实现国土资源优化配置，提高空间质量。

2.3管理系统
第一，国土空间规划监察制度。

可借鉴环保督察制度设计，建立国土空间规
划督察制度。

具体地说，一是在监察理念上，规划督察应坚持“保护国土资源，
优化空间配置”的基本立场，符合生态文明建设的总体目标。

第二，按照“谁审
批谁监督”的原则，明确各类空间规划审批单位应作为监督主体；最终，在督察
方式上可与5G技术、云计算、人工智能等高科技手段相结合提高督察质量。

第二，信息公开与公众参与体系。

长期以来，我国国土规划编制所坚持的技
术性路线在一定程度上忽略了社会公众的能动性。

公共是规划角色的直接客体，
他们有权在空间治理中表达其利益要求。

国家应建立和完善国土空间基础信息平台，及时发布相关信息，促进各主体间信息共享；建立相应的信息反馈机制，保
证信息公开、透明。

就公众参与而言，应畅通公众利益表达渠道，构建多元参与
方式；比如，在确定规划方向和目标阶段，可以通过听证、民意测验等方式进行；在设计和选定方案阶段，可以采用演播室、模拟游戏等方式；在执行阶段，可以
通过电话反馈等方式。

第三，国土空间规划责任制。

权力使用受监督是法治国家的基本要求，构建
权责明晰的责任体系具有重要意义。

我国土地规划责任制度需要做好与土地管理
法律和城乡规划法有关内容的衔接。

问责方面，要充分发挥监察体制改革的积极
成果，发挥各级人大对总体规划的审核监督作用，确保国土空间规划从编制到实
施的规范化。

结语
总之，我国国土空间规划失序问题主要表现为顶层规范的缺失。

在本体论的
视野下，制定《国土空间规划法》已有一定的基础。

在功能论的视角下，《国土
空间规划法》的立法不仅体现了法律的价值功能，而且体现了法律的规范功能。

就立法模式的选择而言，《国土空间规划法》应采取独立的、规制的立法模式，
在大类上属于空间规划法；在具体制度建构上，则以“开发+保护+监管”模式来
实现规则的嵌入。

然而，本文并不是从大类结构来构建具体制度，而是从大类来
构建，而对于立法时需要结合立法目的、立法原则等，对具体制度进行设计，如
立法目的、立法原则等。

参考文献：
[1] 周旺生. 立法学[M]. 北京: 法律出版社, 2009:55.
[2] 严金明,迪力沙提·亚库甫,张东昇. 国土空间规划法的立法逻辑与立法框架[J]. 资源科学, 2019,41(9):1600-1609.
[3] 杨荫凯. 国家空间规划体系的背景和框架[J]. 改革, 2014(8):125-130.
[4] 叶裕民,王晨跃. 改革开放40年国土空间规划治理的回顾与展望[J].
公共管理与政策评论, 2019,8(6):25-39.。