武汉市政府购买棚改服务的实践经验探讨

1引言在政府职能转变及提供公共服务方式改进的新形势下，针对棚户区改造工作，国家先后印发《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）、《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2016〕11号），明确提出创新融资体制机制、推进政府购买棚户区改造服务的要求，旨在改善城乡居民居住条件，促进房地产市场平稳健康发展。

为深入贯彻落实国家有关棚户区改造工作的文件精神，全国各地区相应制定了加快推进棚改工作的实施意见和政府购买服务的管理办法，用以指导政府购买棚户区改造服务的具体工作，并加快政府购买棚户区改造服务工作进程。

2政府购买棚户区改造服务存在的问题尽管各地开展政府购买棚户区改造服务工作已具备政策依据和执行准则，由于政府购买棚户区改造服务实践在我国仍处于起步探索阶段，政策执行过程中暴露出一系列问题亟待研究和解决。

2.1政府购买棚户区改造服务的制度有待完善为有效推进棚改工作，国家和地方各级政府出台了系列实施意见、管理办法等，武汉市政府购买棚改服务的实践经验探讨刘彦辉 曹艺琼 王琳摘要：开展政府购买棚户区改造服务是持续推进城镇棚户区改造工作的内在要求。

当前全国各地区普遍存在着相关制度尚未完善、承接主体竞争具有局限性、购买服务范围界定不清、主体职责无法认定、绩效评价和财政监督不足、风险防范意识薄弱的问题。

综合考虑上述共性问题，在前期专题政策研究的基础上，通过不断完善其运行机制问题，武汉市在政府购买棚户区改造服务工作方面积累了相关实践经验，并尝试探索降低政府购买棚户区改造项目融资成本的新路径、建立市区两级平台的协调机制、完善合同管理和信息公开制度、构建客观公正的绩效评价机制，用以加快政府购买棚户区改造服务工作的整体进程。

关键词：政府购买棚户区改造服务；问题；实践经验；政策探讨中图分类号：F293.33 文献标识码：C文章编号：1001-9138-（2018）08-0068-71 收稿日期：2018-07-18作者简介：刘彦辉、曹艺琼、王琳，任职于武汉市土地整理储备中心。

68这些政策文件固然可以指导政府购买棚户区改造服务工作的开展，但对于实际工作中所面临的政府职能定位、主体责任、工作程序、监管体制等相关问题，仍需结合具体工作内容，出台有关实施细则。

2.2承接主体竞争存在局限性一方面，自《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综﹝2016﹞4号）颁布以来，各地原融资平台公司通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为主体承接棚户区改造任务，相对于其他类型承接主体，具备较大的优势；另一方面，为保证棚户区改造项目的顺利实施，有些地区在择选承接主体时，通常对承接主体的业绩经验有要求，这样容易导致承接主体间的不充分竞争。

2.3购买服务范围界定不清一般来说，棚户区改造项目内容通常会涉及征收补偿、征地拆迁、安置房筹集、公益性基础设施建设等方面，而87号文则明令禁止将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

因此，很多地区在界定购买服务范围时或含糊其辞、或避重就轻，唯恐触碰政策红线。

2.4相关主体职责无法认定政府购买棚户区改造服务工作需要规划、国土、房管、财政等多部门配合联动来共同推进，而现有的政策文件尚不能全面指导政府购买棚户区改造服务工作的开展，使得各部门的权责边界不够明确，进而容易造成购买服务质量不佳、资金使用效率不高、道德风险防范不利等问题。

2.5绩效评价和财政监督不足棚户区改造项目服务期限较长，如何对承接主体所提供服务进行质量评价尚无具体标准，则政府购买棚户区改造服务的目标、过程和结果也将无法有效地判定，因此应尽快制定出相应的绩效评价标准。

棚户区改造纳入政府购买服务指导性目录，作为实施政府购买棚户区改造服务的先决条件，保证了其资金来源纳入财政支出范畴，但棚户区改造项目所涉及的预算金额较大，需要财政部门在预算约束、过程监督、风险控制等方面充分利用财政监督手段。

2.6风险防范意识有待加强在政府购买棚户区改造服务的实施过程中，发现采购方式单一、信息不公开、过程不规范、跨专业评审等因素已成为承接主体担心的主要方面，其中既存在道德风险，也有制度不健全所导致的风险，而这些风险点有可能成为整个制度的运行风险。

因此，构建相应的风险管控体系势在必行。

3武汉市政府购买服务的实践经验自2017年7月以来，在前期政府购买服务专题政策研究的基础上，通过不断完善其运行机制问题，武汉市已成功实施近十余个政府购买服务项目，项目类型囊括棚户区改造和土地储备两类。

结合武汉市开展政府购买服务工作的实际情况，总结出相关实践经验，以期给各地有效推进政府购买服务工作提供借鉴。

3.1注重项目前期论证在实施政府购买服务工作前，须对项69目可行性研究内容组织论证。

由市土地中心牵头，组织各相关部门（财政、房管、国土等）的评审专家、行业专家以及主办科室参与项目前期论证，论证内容包括项目所涉及的改造成本、土地收益、组织实施及其进度安排、财务评价及经济社会影响分析、社会稳定风险分析等方面，形成最终论证意见。

依据项目可行性研究内容的论证意见，编制政府购买服务项目实施方案。

通过政府购买服务项目前期论证，在从专业技术角度对项目必要性、合理性和准确性进行审核、评价、论证的同时，着重对财务评价方面的论证，将有助于加强政府购买服务工作预算管理。

3.2棚户区改造类项目依照《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）、《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2016〕11号），政府购买棚户区改造服务的范围，限定在政府应当承担的棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

从各地开展政府购买棚户区改造服务工作的实际情况来看，在安置住房筹集方面，很多地区并未限定安置住房的筹集方式。

由于87号文明令禁止将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目，故原来的新建、改建、改造等安置住房筹集方式已不能纳入政府购买棚户区改造服务的服务内容。

3.3土地储备类项目为落实《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）文件要求，武汉市积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。

由于87号文已将土地储备前期开发列入负面清单，并严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，因此储备土地的前期开发所涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，均不能作为政府购买服务项目，也不能与土地储备服务打包作为政府购买服务项目。

武汉市将土地储备类政府购买服务项目的服务内容明确界定为土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，安置补偿包括货币补偿和实物补偿（即还建房筹措）。

储备土地前期开发（包括相关基础设施建设）等建设工程项目如确需使用财政资金，应当参照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等文件规定，通过政府采购实施。

4关于政府购买服务的政策探讨4.1探索降低政府购买棚户区改造项目融资成本的新路径武汉市市级棚户区改造项目的主要资金来源为政策性银行贷款，融资渠道单一化。

相对于政策性银行贷款，商业银行贷款具备贷款程序简单、环节较少和放款迅速的优势，但其劣势在于融资成本较高，对项目资本金及担保要求严格。

通过融资方案比选，既可以拓宽融资渠道，也可以降低融资成本。

70融资方案比选时，可参照公开招标流程，组织发改委、财政局、采购办等部门专家对融资方案进行评审，运用综合评分机制，在考虑融资期限和融资成本的同时，结合财政预算额度、资金使用条件及要求、商业银行综合实力等方面，对各商业银行的融资方案进行定量和定性两方面的综合考量，最终综合评分，从而择选出具备最优融资方案的商业银行。

4.2建立市区两级平台的协调机制从实施进度来看，区级政府购买棚户区改造服务工作的整体进度相对滞后；从具体内容来看，购买主体多为区土地中心、统筹办等部门，采购方式存在单一来源、竞争性磋商、公开招标等多种形式。

对于购买内容所涉及的服务费用组成这一重要内容，各区看法不一，显然没有形成共识。

市区两级平台协调机制的构建，可以发挥市级平台的引领作用，有效提高市区间的沟通效率。

在各区遇到政策或实践问题时，不需要部门找部门，通过联席会议，市级平台可直接解决区里提出的难题，提高效率。

市级平台也可以加强对区级平台的指导，对发布的政策及时对区级平台部门培训。

市区两级平台的良好互动能够推进武汉市政府购买棚户区改造服务工作的整体进程。

4.3完善合同管理和信息公开制度购买合同管理作为政府购买棚户区改造服务工作的核心内容，不仅关系到整体工作的程序性、规范性，还能有效监督和约束承接主体的服务行为，因此，有必要增加对购买合同管理的投入。

通过完善合同管理制度，强化管理人员的风险意识，提升其谈判和合同管理能力。

现阶段，政府购买棚户区改造服务得到了各地政府的大力推广和支持。

在制度快速发展和广泛应用的良好势头下，应该时刻保持清醒的头脑，注意防范各类显现和潜在风险的风险发生。

建立政府购买服务信息平台可以增加购买工作的透明度，实现购买信息的及时公布和公开，通过进一步完善信息公开制度，将有利于增强公众参与度，也有利于增强政府公信力。

4.4构建客观公正的绩效评价机制开展购买棚户区改造服务绩效评价，有利于提高资金使用效率、提高棚改服务质量。

尝试通过引入第三方评估机构并保证其独立性，根据购买服务计划和合同约定，对承接主体的服务质量进行绩效评价。

评价承接主体服务质量的好坏，不仅要对征拆进度、资金使用量等服务内容进行定量考核，还应考虑其组织管理、社会效应等综合因素。

建立客观公正的绩效评价机制，可以提高承接主体的经营活力和创新动力。

为强化绩效考评结果，按照奖优罚劣的原则，对绩效考评结果优秀的给予资金奖励支持或后续购买评审加分，并及时全额支付购买费用；对绩效考核较差的要限期进行整改，并按合同约定扣减相应费用。

参考文献：1.姜文华 朱孔来.政府购买服务中存在的问题及对策研究——基于对山东省政府购买服务状况的调研.理论学刊.2017.042.史虹 王善东.辽宁政府购买服务现状、问题与对策.地方财政研究.2018.0471。