秦汉的行政管理

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五、圣旨的种类和下达方式
• 皇帝作出的决策以圣旨的方式颁布执行。 圣旨依内容可分为制书、诏书、诰、手迹 几种。制书是涉及国家制度的一些重要文 书，要加盖玺印并加封，另有尚书令加印 重封，故又称玺书。制书不予玺封，称为 露布，由司徒印封，下达给州郡。诏书是 皇帝有关一般行政命令的文书。诰是专对 诸侯王进行策封的一种文书。手迹是皇帝 亲笔书写的一种文书。
• 2.尚书台诸曹
• 尚书分曹理事始于西汉成帝之时，但东西 汉尚书分曹理事的机构在性质上存在差异。 西汉的尚书仍然仅仅是皇帝的秘书班于， 可代皇帝草拟部分诏令，但三公仍有行政 决策的参与权和落实诏令的行政执行权。 到东汉时，三公府完全成为上传下达的机 构，尚书台因此成为行政中枢的办事机构。
• 到汉武帝时，封建经济恢复，诸侯王的割 据和匈奴的威胁等内忧外患均得到解决， 皇权显著上升，这样解决相权的问题便提 上议事日程。为削弱相权，汉武帝首先在 礼仪上有意贬低丞相。在接见丞相时采取 “不冠”而见的不恭态度，稍不如意即当 面斥责甚至治罪处死。其次就是在组织机 构上蓄意分割相权，其方式是实行中外朝 制。中外朝制是指中外相所形成的两套处 理政务的官员系统。
• 1·相府诸曹
• 西汉初年，丞相府建制不完善，设掾史十 五人，均六百石，分东西曹。其中东曹掾 九人，负责周巡郡国，其职掌相当于武帝 时的刺史。西曹掾六人，其中五人往来于 相府和朝廷之间，又称“侍中”，一人留 相府负责处理百官奏事文件，称“西曹”。 这些吏员的任用均要通过皇帝的口头批准， 称为“比命士”。
• 2、三公宰相制指汉成帝时，为进一步分散 相权，加强皇权，把丞相制改为三公宰相 制，即改丞相为大司徒，太尉为大司马， 御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、 大司空为三公官，三公共同担任相职，分 别直接对皇帝负责。三公宰相制使全国政 务被一分为三，一相制为三相制所取代， 起到了分散相权的作用。
• 3.察举制是一种自下而上的选官制度。察举 是汉武帝以后选拔官吏的主要途径，其具 体方法是由皇帝下诏指定举荐科目，丞相、 列侯、公卿和郡国守相按科目要求考察和 荐举人才，然后由皇帝亲自对被举荐者进 行策问，根据对策等第高下授予官职。
第三章 秦汉的行政管理
一、皇权的内容
所有的行政管理都是以皇帝为轴心进行的。 具体地说，皇权主要包括以下几方面内容:
1·立法权，皇帝的意志就是最高的法律;
2 ·最高司法权，即在司法上享有最高审权，
并有大赦权
3.最高军事权;
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4.行政决策中的最后决断权抑对中央，地方 官员执行政务情况的考察权。
二、列卿
• 秦汉中央政府职能机构的长官称卿，官秩 为中二千石，其职能分述于下: 1·奉常。西 汉改称太常，掌宗庙礼仪。2.郎中令。西汉 改称为禄勋，掌宫廷警卫。3·太仆。掌宫廷 车马。4·卫尉。掌皇宫保卫。5。典客。西 汉曾更名大行令、大鸿胪，掌少数民族及 外交事务。
• 汉文帝时，在掾史上设置两长史，秩千石， 作为相府总管，处理相府内日常事务，也 可出席朝廷会议或奉诏干预地方事务。汉 武帝时，设司直一人，秩二千石，掌位丞 相，主管监察。至此，在相府内形成司直 主外，长史主内的格局，相府之分曹理事 制度亦趋于完善。
• 在长史、司直之下设有“黄阁”，相当于 相府办公厅。具体事务部门有东曹(负责办 理郡国守相及军吏的迁除手续)、西曹(主管 府吏的任用及工作安排)、议曹(主参谋议)、 侍曹(主持招待宾客)、集曹(主廷议记事)、 奏曹(负责管理奏章)、户曹(掌民户及祭农 桑)、金曹(管货币盐铁)、仓曹(管仓谷)、兵 曹（管兵役)、尉曹(主卒徒转运)、贼曹(管 盗贼)、法曹(掌邮驿科程)、词曹(掌词讼)、 决曹(主罪法)。
• (2)籍贯和亲属限制.从武帝时开始，地方官 回避本籍。东汉实行三互法，规定本地人 不得出任本地长官，婚姻之家不得相互监 临，兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得 在同一部门或地区为官。
• 西汉实行中外朝制的原因及目的。
• 西汉初年继用秦朝的丞相制。由于西汉初年政局 不稳，内有诸侯王割据，外有匈奴之患，动乱之 后的经济也十分残破。内忧外患的局势使西汉初 年相权上升，丞相位尊权大，无所不统，且多由 功臣担任，具有左右朝政的实权。不仅如此，丞 相府还建立起庞大的办事机构，实行分曹理事， 成为全国政务总汇，而皇帝手下的办事机构仅有 被称为尚书的政务秘书四人。从机构角度看，皇 帝与丞相之间出现权力结构失衡的现象，丞相操 纵处理政务的实权，并对皇权构成威胁。
• 尚书台的正、副长官分别为尚书令和尚书 仆射，总领尚书台事。下设尚书丞，为尚 书台事务的总管。东汉初年，尚书台设立 六曹尚书。六曹尚书地位十分重要，与尚 书令、仆射一起合称"尚书八座"。各曹尚书 之下有曹郎和令史。汉代尚书分曹制度已 是隋唐六部制度的雏形。
四、少数民族地区行政体制
• 针对各少数民族处于不同发展阶段和具有 不同的风俗民情的现实，秦汉中央政府采 取了非常灵活的管理方式，主要有以下几 种:1·在杂居区，采取郡下设道的方法。
是在不设太尉期间更是如此。 • (4)在行政上有参与行政决策，总领百官，
处理日常政务之权。
• 2·列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适 应的一种制度
• (1)九卿虽名义上隶属三公，但皇帝诏令可直达九 卿，九卿上奏皇帝的表章也无需通过三公;(2)九卿 虽然职责清楚，分工明晰，但在实际行政运行中 职务与实际职责会出现很大差异。列卿(包括九卿 和与九卿地位相当的中尉、将作大匠、大长秋)秉 承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论 不属于自己管辖范围内事务的集议，甚至还可以 处理本部门管理范围以外的事务。由此可见，列 卿制度也体现了君主专制的精神，即官员必须绝 对服从皇帝。
• 圣旨的下达程序，一般是由御史大夫下达 丞相，丞相下达中二千石，中二千石下达 郡太守和诸侯相。东汉建立尚书台后，行 文方式出现变化，有时由尚书下达三公， 三公再往下转，也有时由尚书跳过三公直 接下达九卿，而且后者常常成为下文的主 要方式。
基本概念
• 1·中外朝制是汉武帝为削弱相权、加强皇权 在组织上实行的一种制度。汉武帝提拔了 一批中下层官员充当自己的高级侍从，出 入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成 中朝决策的格局。从此，国家政务的决策 权转到由宫廷侍从官组成的中朝，以丞相 为首的外朝官退居到执行政务的地位。中 外朝制起到了削弱相权的作用，确保了皇 帝作为国家行政首脑的地位。
• 2·在南方归附地区，采取虽置郡县和汉 人长官，但对归附少数民族首领仍赐侯、 王印，保持内部原有统治方式的双轨制管 理模式。这种管理方式当是一种高度内部 自治的方式。
• 3·对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面 保留原有的国号和建制，称属国;另一方面， 朝廷直接派出官吏加以监督。
• 4·持节领护官。这是汉政府对北部叛服无常 的少数民族派出的进行羁縻的一类武官， 这些武官对各少数民族政权只采取武装监 护而不干预其内部事务。
• 汉武帝提拔了一批中下层官员担任待中、 给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇 帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。 从此中枢体制发生变化，军国大事由皇帝 先交由内廷议决，再交外朝官执行，决策 权由中朝掌握，国家的行政管理重心由朝 廷向宫廷转移。因此，实行中外朝制的目 的就是要削弱相权，加强王权，以确保皇 帝作为国家行政首脑的地位。
凡遇军国大事，皇帝总是同下二府，令其 会商解决，表明这时的监察权和行政权交 胶在一起，没有分离。但是在御史大夫下 设的属官中，已有御史中丞专司监察的情 况。
• 原来御史大夫的属官分为两部分，一是以 御史丞为首，在御史府协助御史大夫处理 政务。二是以御史中丞为首的设于宫内的 部分官员，分管皇帝直接交办的监察工作。 因此使御史中丞逐渐成为受皇帝之命的专 职监察官。从西汉末年到东汉初年，御史 大夫改称大司空后，不再担任监察任务。 与此同时，专门设立了以御史中丞为首的 御史台，这标志着监察权开始同行政权相 分离。
• 到汉武帝时，封建经济恢复，诸侯王的割 据和匈奴的威胁等内忧外患均得到解决， 皇权显著上升，这样解决相权的问题便提 上议事日程。为削弱相权，汉武帝首先在 礼仪上有意贬低丞相。在接见丞相时采取 “不冠”而见的不恭态度，稍不如意即当 面斥责甚至治罪处死。其次就是在组织机 构上蓄意分割相权，其方式是实行中外朝 制。中外朝制是指中外相所形成的两套处 理政务的官员系统。
• 4.征辟制是秦汉时期一种自上而下的选拔官 吏的制度。主要有皇帝征聘和公府、州郡 辟除两种方式。被皇帝征聘者都是名望较 高、品学兼优的社会名流，被征召者称"征 君"，是当时最尊荣的仕途。辟除是高级官 员任用属吏的一种制度，从三公至郡国守 相均有辟除属吏的权力。
基本问题
• 1·秦至西汉初年时期的丞相拥有的权力 • (1)在立法上负责草拟或组织草拟法律。 • (2)在司法上有劾案百官及执行诛罚权。 • (3)在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别
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• 3、秦汉时期郡守的权力。
• (1)郡守执掌一郡军政大权，且无副职牵制。
• (2)郡守有自辟属吏的权力，且因郡守与属 吏间关系密切，故属吏的实权常高于由中 央任命的佐官。
• 4、秦汉行政权与监察权相分离的过程。
• 秦朝开始就建立了对行政的监察制度，设 置御史大夫为最高监察官，但是直到西汉 末年御史大夫都是既掌监察，又担任副丞 相，协助丞相处理政务，并兼秘书，一身 多任。在组织职能上，御史大夫设府，与 丞相府合称 “二府”，共同管理国家政务，
• 6·廷尉。掌司法。7·治粟内史。西汉更名大 农令、大司农，掌财政税收。8·宗正。掌皇 族内部事务。9·少府。掌山河湖海税收及手 工业制造。
• 以上官员称为九卿。除此之外，还有与九 卿地位相当的中尉(掌京师治安)、将作大臣 (掌上木工程)和大长秋 (掌皇后的各种事务） 等，他们和九卿合称列卿。
三、相府诸曹与尚书台诸曹
• （5）荐举。指各级官员在没有诏令的情况 下主动向君主推荐人才，是对察举制的一 种补充。
• （6）博士弟子。博士弟子在太学学习一年 后接受考试，成绩高 第者，可选为郎中。
• 6、秦汉时期对官员任用的限制
• (1)出身和财产限制。如限制商人为官，巫 觋之家不得为官，赃吏子孙不得察举等。 对皇室、外戚、宦官也多加限制，以防皇 权旁落。
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• 5.秦汉时期官员选拔的方式
• (1)任子。这是高级官员子弟备选为官的制 度。
• (2 )訾选。这是依据财产补官的制度，凡资 产达到一定数量的非商人者可候选为郎。
• (3 )察举。这是一种自下而上的选官方式。 它是以保举为主，附加复试的考试，
• （4）征辟、这是一种自上而下的选官制度， 主要有皇帝征聘和公府、州那辟除两种方 式