公共部门战略管理的特殊性分析
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公共部门战略管理的特殊性分析
摘要
长期以来公共部门就有从私人部门汲取管理方法的传统。公共部门战略管理的兴起受到了私人部门战略管理的示范性影响。但是由于公共部门和私人部门在组织实力、资源条件以及外部环境的差异,公共部门在实施战略管理时还存在许多不成熟的地方。本文通过公共部门和私人部门在环境、交易和组织程序方面的比较,对公共部门战略管理的特殊性进行分析,在如何抓住公共部门战略管理重点,提升公共部门战略管理能力方面做了一点探讨。
关键词公共部门,战略管理,特殊性,战略管理能力
“战略”一词最早见于军事著作,指在战争的某一阶段上对全局的筹划和指导。后来战略的概念逐渐扩到到其他领域。第二次世界大战以后,由于社会、经济、科技的发展,战略这一概念逐渐被应用于私营部门,并受到普遍的青睐。到了20世纪80年代,“新公共管理运动”兴起,原本在私营部门受到重视的战略管理愈来愈受到公共部门的重视。但是私营部门与公共部门存在诸多的不同,这就决定了他们在进行战略管理时也存在诸多不同。所以我们应该了解公共部门战略管理的特殊性,区别于私营部门战略管理,抓住公共部门战略管理的重点,提升公共部门战略管理能力。
1.公共部门战略管理的内涵
如前所述公共部门战略管理就是传统私营部门战略管理理论在公共部门中的运用。对公共部门战略管理的含义不同学者给了不同的理解。
纳特和巴科夫在《公共部门和第三组织的战略管理:领导手册》一书中认为,公共部门“战略管理处理这样一个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”;战略管理是“组织通过制定指导战略行动的计划、计谋、模式、定位和观念,将战略用于创造焦点、一致性和组织的目的。”①
①纳特,巴科夫.公共部门和第三组织的战略管理:领导手册[M].中国人民大学出版社,45。
波齐曼和斯特劳斯曼认为战略管理有如下四个特征:(1)关注长远;(2)将目标与组织内的等级制整合在一起;(3)认识到战略管理与战略计划不会自行贯彻;(4)强调一种外向性的观点,不是去适应环境而是改变环境。战略性的公共管理则需要增加额外的一项要求,即战略思维必须考虑行使政治权利的问题。①公共部门战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价三个阶段。在这里我们将公共部门战略管理定义为:在符合和保证公共部门宗旨的条件下,在充分利用环境中存在的各种机会并创造新的机会的基础上确定公共部门同环境的关系,使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理调整,使得公共部门资源目标和对策选择更为合理,以更好地向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。②2.公共部门——私营部门的区别与战略管理
公共部门战略管理是在私营部门战略管理的影响下发展而来的,但是由于公共部门和私人部门之间是有差异的,这就决定了公共部门的战略管理需要是有差异的.具体说来公共部门和私人部门的差异主要有环境因素、交易因素和内部程序因素。
2.1环境因素
2.1.1市场私人部门市场有人们的购买行为决定,为了提供某项服务相互竞争,资金来源依赖收费,市场信号清晰;公共部门市场有监督机构构成,资金来源于预算拨款,市场信号弱。因此不同于私人部门战略制定和实施依赖于市场的变化,公共部门战略制定和实施必须考虑权威网络决定的市场,认清权威网络成员的信仰和需求。
2.1.2制约私人部门具有较高的自主权和灵活性,他们通常只受到法律和内部多数人意见的限制;公共部门由于法令、章程规定的义务以及传统等对公共部门构成制约,限制它们的自主权和灵活性,导致它们在增加或减少服务方面的自由度较少。这就要求公共部门在制定和实施战略时必须将指令和义务放到具体的、反映组织历史传统和发展方向的环境中去理解。并考虑战略制定和实施过程中资金来源渠道的安排。
2.1.3政治影响私人部门对于政治影响被当作例外处理,不做特别的安排,政
①陈振明.公共部门战略管理[M].中国人民大学出版社,第39页。
②金小桃.战略管理视角的人口发展治理[M].中国人民口出版社,第21页。
治影响对于私人部门的影响是间接的;公共部门的环境中充满了需要考虑的政治因素。领袖的观点、议员和利益团体的直接操纵或机构行动权利的正是反对都可能使公共组织的财务陷入困境,而财务是对公共组织最重要的一环。在制定战略的过程当中,主要成员间随时都可能出现意见不统一或互投赞成票的现象。因此需要采用讨价还价和谈判技巧以做出重要决定。
2.2交易因素
2.2.1强制力在私人部门,消费是自愿的,人们依据使用情况付费。在公共部门,得到经过授权的强制力,使他们可以获得纳税人的资助。有些情况下纳税人不得不使用这些部门提供的服务,即使他们不愿意。因此,公共部门可以把强制力当场战略的重要组成部分,而私人部门则主要依赖于向潜在的顾客出售服务,根据市场自愿消费的变化来制定和实施战略。
2.2.2影响范围私人部门由于涉及的利益面较窄,通常它制定的战略对社会的影响范围较为狭窄。而公共部门由于其具有公共性,做出的战略涉及的公共利益的较多,与外部的环境关系密切,所以战略的社会影响范围广泛,这就需要战略管理者在采取战略行动之前,应该努力找出那些反映了外部环境要求的议题。
2.2.3公共审查受公共审查的可能性与组织的公共性呈正比增长。由于私人部门的战略涉及的公共利益较少,所以它们可以较为隐蔽的制定计划并将计划保密。而公共部门及其管理人员受公众监督较多,这就要求公共部门的管理要注意透明度,在阳光照射的地方制定战略,战略的制度需要受到公众的监督,这就要求公共部门制定和实施战略时要寻找可以让外界参与战略制定的外部因素途径。
2.2.4所有权私人部门的所有权属于股东,除了股东几乎没有利益相关者,战略只需要考虑股东的利益。而公共部门的所有权属于全体公民,每个公民都是利益相关者,公众要求公共部门对公民诚信、公平、正直、负有责任性并及时对公民的要求做出回应。因此在制定战略时要了解公众对服务的要求和期望,有效高效的识别利益相关者。
2.3组织程序因素
2.3.1目标私人部门是以盈利为目的的,在于最大限度的占有市场份额,组织目标清晰,且上下一致认同,战略最关注效率和利润。公共部门长期短期目标不断变化、复杂、相互冲突且难以界定,组织公共性的特征要求公共部门要关