农村居民点用地存在的问题与整理措施

农村居民点用地存在的问题与整理措施

刘喜广刘朝晖

农村居民点土地整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化；改善农民生产、生活条件和农村生态环境，是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化，发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。

一、农村居民点用地存在的主要问题

1．农村居民点用地占地规模大，空置、闲置多

农村居民点建设分散，用地超标。按国家总体规划，2000年农村居民点用地用的规模1 366万公顷，但实际上到1990年底就达到了1 613万公顷。全国农村居民点人均用地面积高达191m2，超过国家规定的最高标准(150m2)27％多，而辽宁、吉林、黑龙江等省人均居民点用地面积超过300m2，内蒙古甚至超过400m2。由于地广人稀，村中出现大片空闲地，人们将其形容成“空心村”。据河北省调查，全省村庄内空闲土地达3．3万公顷。

2．农村居民点缺乏有效管理

在实际生活中，农民对农村宅基地所有权和使用权普遍存在一种观念上的偏差，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务，同时对于农村宅基地的合理流转，又缺乏制度规定和政策指导，也没有相关法律条文来限制农村宅基地的闲置、抛荒。因此，农村宅基地使用制度不健全，不仅导致大量旧宅基地的闲置、抛荒，同时为农村宅基地流转、城乡土地置换增加了难度。

3．农村居民点扩张无序

长期以来，农民建房占地多，质量好。随着农业人口增长和生活水平的提高，农民建房需求量增大，且农民已不满足于“砖瓦房”的居住条件，纷纷迁到村外，建起了讲面积、讲排场、讲方便的“乡村别墅”。尤其在农村城镇化建设热潮的推动下，借家庭人口的增多，纷纷向村庄外扩张。

4．农村居民点利用效率低，布局散乱，基础设施不完善

我国农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低，所占土地多是地势平坦向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地。加之传统的住房观念及经济条件的限制，农村住宅仍然沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，土地利用率低，布局散乱。因而，村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，建筑物单体面积差异大，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便，严重影响了农村现代化进程。

5．规划滞后，布局不合理

长期以来，农村居民点建设基本上处于放任自流状态，农户建房选址比较随意，用地规模不受控制。近些年，有关部门加强了对农户建房的管理，但由于忽视村镇建设规划，因此，随着农村经济的发展，农村建房热的掀起，规划滞后所造成的后果日益显露出来，布局零星分散，内部功能布局混乱，整体档次不高，还有相当一部分村庄沿公路两侧发展，用地见缝插针，既影响交通和群众生活，又不利于集约用地。

二、农村居民点整理的现势性

1．农村居民点整理有助于增加耕地，实现耕地总量动态平衡

我国是人多地少的国家，人均耕地资源极其稀缺，随着社会经济的发展，城镇化、工业化进程日益加快，城市发展占用大量的土地资源，导致我国耕地资源日益减少。

同时，由于城镇化的结果，大量的农业人口由农村向城市转移，造成大批农村居民点用地空

闲，加之目前我国农村居民点存在的其他问题，必须加快农村居民点整理的步伐，通过对农村居民点旧宅基地复垦来补充耕地，实现耕地总量动态平衡。

2．农村居民点整理有助于实现农村土地的集约利用

我国农民的住宅大多布置较为分散，多为一户一宅式。由于传统的小农经济“小而全，自给自足”思想占据主导地位，因此每户居民点用地占地面积都较大，导致大量土地闲置，利用率极其低下。同时，由于农村居民点遍布田间，造成耕地不能形成规模化、集约化，严重影响了耕地的机械化，使耕地的规模化和集约化产生的效益体现不出来。开展农村居民点整理，加强农村居民点的用地集中，复垦整理后的宅基地，可以恢复耕地的集约化和规模化，实现农村土地的集约经营。

3．农村居民点整理有助于改善农村生产、生活和环境条件

通过农村居民点土地整理不仅可以有效增加耕地面积、集约经营、发展农村经济，而巳可以盘活土地资产、壮大村级集体经济；结合科学合理的村镇规划，转移农村剩余劳动力，农村人口适当集中，加强基础设施建设，推进农村城镇化，有利于改变农村村容村貌脏、乱、差的现象，提高农民居住水平和生活质量；同时又能改善农村生态环境。

三、农村居民点土地整理措施

1．组织得力，建立农村居民点土地整理与社会综合发展的决策机制，同时做好宣传工作

农村居民点土地整理是一项具有长远战略意义的社会基础厂程，应将农村居民点土地整理纳入政府社会发展内容，建立农村居民点土地整理与社会综合发展的决策机制，把握农村居民点土地整理的实施动态，作出改进或调整决策；县、乡(镇)组织土地管理、村镇规划建设等有关部门，积极宣传我国土地国情和土地整理的作用及意义，转变村民思想观念；在《土地利用总体规划》对土地利用控制下做好村镇规划，增加新村庄的吸引力；对先进人物事迹给予积极表扬，扩大影响。

2．建立多元投资机构，筹集专项资金，并且做好长期进行的计划

农村居民点土地整理需要的投资较大，建议建立多元投资机构，从国家土地税收、集体经济组织以及农民个人等渠道筹集专项资金；根据农民实际建房需要，随时办理土地占用等有关手续，做好长期进行农村居民点土地整理的打算，这样农民建房资金就可以基本上由农民个人承担。

3．制定农村居民点土地整理优惠政策，明晰土地产权调整及土地收益分配关系

坚持“谁整理、谁受益”的原则结·合税费减少的优惠政策，调动农民土地整理的积极性：明晰土地产权调整及土地收益分配关系，把土地整理后的收益分配与土地整理工作相联系，建立农村居民点土地整理的激励机制。

4．积极研究制定农村居民点土地整理的相关技术

按照“投资少、效益高”的原则，通过借鉴外地先进经验，针对本地区土地特性研究制定最佳技术，特别是有关农村居民点土地整理生态设计，如房屋拆迁废弃物的处理等，建设农村良好的生态环境。

5．建立切实可行的行政、法规措施

按照有关文件规定，把土地整理的年度计划纳人政府年度考核目标，建立农村居民点土地整理规划实施领导组织、管理机构；利用《土地利用总体规划》的法律效力，严格督促执行，打击各种破坏土地管理、违反规定的行为。土地整理工作在我国刚刚展开，特别是农村居民点土地整理由于涉及范围广、复杂性较大，进行整理的必要性、可行性以及原则、模式需要论证和探讨。借鉴国内外已取得的经验，结合我国土地国情，因地制宜进行农村居民点土地整理，以实现“耕地总量动态平衡”和区域可持续发展。