我国传统行政文化内容、影响及启示研究

我国传统行政文化内容、影响及启示研究
作者：邓增强
来源：《现代商贸工业》2012年第13期
摘要：行政文化是行政管理的灵魂。

认识论认为，认识来源于实践，实践决定认识，认识对实践具有反作用。

因此任何行政实践都受到行政文化的影响和制约，它通过人们的行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯等对行政行为发生作用。

我国传统行政文化博大精深，影响深远，其中既有反映行政实践客观规律与精神的积极一面，也有消极的阻碍行政实践发展的一面，其积极的内容是现代行政文化的重要来源。

关键词：传统行政文化；人治；仁政；和谐；官本位
中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：（2012）
1引言
我国传统行政文化主要是指在新中国建立之前，历朝历代在继承前人的基础上结合特定的社会环境与时代背景开展行政实践，所形成的关于行政心理、态度、思想、道德和行政价值观的总和。

“中国传统行政文化就是中国人民在漫长的传统社会实践中，在行政领域所创造的文化，它主要是系统化、理论化的行政认识，它以自然经济为基础，以儒家思想为核心，儒、法、道诸家整合互补，具体表现为传统行政思想观念、传统行政心理和传统行政制度等几个相互关联的方面。

”曾以璀灿而闻名于世的中国古代行政文化精华与糟粕并存，使中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时，不可避免地受到封建行政文化的消极影响。

通过挖掘并梳理传统行政文化内容，力图从中找到传统行政文化与现代民主行政的契合点，实现现代与传统的对话。

在继承传统行政优秀文化的同时，最大限度摒弃其不合理内容对现时代的影响。

2我国传统行政文化的主要内容
（1）“贤人治国”的“人治”思想。

“人治”是儒家倡导的的治国理念。

“人治”思想注重为政者的个人道德修养和能力高低，应由德才兼备的贤人来治理国家，主张为政在人，做到“其身正，不令则行，其身不正，虽令不从”（《论语·子路》）。

认为执政者个人道德修养和能力决定了政事兴衰，子曰：“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（《礼记·中庸》）。

同时“人治”思想认为统治者的德与才具有巨大的影响力，子曰：“君子之德风，小人之德草，草上之风必偃”（《论语·颜渊》）；孟子云：“上有好者，下必有甚焉者矣”（《孟子·滕文公上》）；荀子云：“上好羞则民暗饰矣，上好富则民死利矣”（《荀子·大略篇》）。

这是我们通常讲的上行下效，为政者的言行起着榜样和标杆的作用。

“人治”强调为政者个人素质能力，注重自律与内省，忽略了外在的监督与约束，容易导致个人集权专制，以个人意志或喜好为转移，君王一言以立法、一言废法是“人治”思想的必然走向。

（2）“以民为本”的“仁政”思想。

中国古代政治文化中“以民为本”的思想源远流长。

早在春秋时期齐国管仲就最先提出了“以人为本”的思想，他说“夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危”（《管子·霸业》），《管子·牧民》亦曰：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。

可见，民心向背是政事兴衰之根本。

“仁”的思想在儒家思想体系中也居于十分重要的地位。

孟子以“性善论”为理论基础，把“仁”的思想发展为包括政治、经济、文化等各个领域的施政纲领，提出“仁政”学说。

孟子认为“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》），提出“仁者爱人，有礼者敬人”（《孟子·离娄下》），要求为政者“以不忍人之心，行不忍人之政”（《礼记·哀公问》），主张“王如施仁政於民，省刑罚，薄税敛，深耕易耨，……可使制梃以挞秦楚之坚甲利兵矣。

”（《孟子·梁惠王上》）。

由上可知，孟子认为只要统治者实行仁政，就能得到天下百姓的爱戴与拥护，可无敌于天下；反之，则会失去民心，被人民推翻。

可见，“仁政”学说在政治上提倡以民为本，其思想实质就是对人民要有深切的“爱”。

（3）“贵和持中”的“和谐”行政观。

“和”的理念源于我国远古的音乐、歌舞之中，最早可溯至《尚书·舜典》：“诗言志，歌永言，声依永，律和声，八音克谐，无相夺伦，神人以和”，说明古人发现音律能生成和谐的乐理，“乐和”则不乱其序，其理扩至整个寰宇便达人神和谐的境界。

经过后人的丰富和发展，“和”理遂于政事，“最早把‘和’与‘谐’联系起来，并以乐喻政的是晋悼公，《左传》记载‘八年之中，九合诸侯，如乐之和，无所不谐’（《左传·襄公十一年》）”孔子强调君王治国应以和为贵，认为“礼之用，和为贵，先王之道斯为美，……”（《论语·学而》）。

孟子也提出“天时不如地利，地利不如人和”（《孟子·公孙丑》），明确指出“人和”是克敌制胜的首要条件。

晏婴丰富了“和”的内涵，阐述了“和”与“同”的差异，提出“和而不同”的观点，他说“和如羹焉，水、火、醯、醢、盐、梅，以烹鱼肉，燀之以薪，宰夫和之，齐之以味，济其不及，以泄其过，……君臣亦然，……是以政平而不干，民无争心”（《左传·昭公二十年》）。

“和谐”作为一个词出现是在《后汉书·四九长统传昌言法诫》中的记载：“夫任一人则专政，任数人则相倚，政专则和谐，相倚则违戾”，认为只有各阶层之间、人与人之间实现关系的协调，才能达到社会和谐的境界。

（4）“官财一体”的官本位思想。

“‘官本位’至少有这样一层意思：把是否为官当作社会核心价值尺度来衡量个人的社会地位和价值。

”“官”的最初涵义是国家的管理者，《礼记》记载：“官者，管也”，讲的就是这个意思。

到了汉代发展为“官者，公也”，《汉书·盖宽饶传》云：“五帝官天下，三王家天下，家以传子，官以传贤”，可见为官者应以“天下为公”的思想服务苍生，造福百姓。

后来人们的观念发生了转变，产生了重官的思想，《韩非子·五蠹》曰：“今之县令，一日身死，子孙累世絜驾，故人重之”，说明“官”开始与资源、特权联系起来，也开启了“一人得道，鸡犬升天”大门。

孔子也认为做官是实现人生理想与追求的最佳途径，他说：“君子谋道不谋食。

耕者，馁在其中矣；学者，禄在其中矣”（《论语·卫灵公》），学而优则仕的思想一览无余。

“官本位”思想的形成是多重因素共同作用的结果。

封建宗法制度是“官本位”思想的社会基础。

严格的封建等级制度，是“官本位”思想的帮凶。

“科举制度”则扮演了为虎作伥的角色，推动了“官本位”思想在整个社会的漫延。

另外，中国古代封建统治者为了寻求统治地位合法性的依据，实行神权政治，自称“天子”，代表上天管辖四方万民，官作为“天子”的辅佐，理所当然要高民一等，这进一步强化“官本位”思想。

3我国传统行政文化的影响
我国现代行政文化是在传统行政文化基础上形成的，必然受其制约和影响。

中国古代行政文化既有精华也有糟粕，使中国现代行政文化在继承与发展的同时，不可避免地受到传统行政文化的消极影响。

（1）人治主义下的集权专制思想。

在传统“人治”行政文化中，君王的权力至高无上，不受任何约束，可以无限制地侵入和管束社会生活的方方面面，不存在君权不可以统治和管理的领域，“君要臣死，臣不得不死”正是这一现象的生动写照。

在现代则异化为“全能政府”管理模式，政府职能涉及社会方方面面，政府活动侵入社会各个领域。

人们把自己的福耻完全寄托在执政者个人身上，习惯于接受能拯救自己的清官和救星，而对保障自己权益的法律不感兴趣，遇到问题很少从制度层面上寻找原因，渐渐的形成了普遍的臣民意识，导致民众独立人格和民主意识的泯灭。

“全能政府”观阻碍了政府职能的转变，影响了我国政府机构改革，是新中国历次政府机构改革成效不大的根本原因。

因此，政府必须按照市场经济的要求收缩自己的行为，努力培养社会力量，把自己管不好的事情交由社会力量解决，自己抽出身来把精力放在宏观调控、社会管理和公共服务等方面，由“全能政府”向“有限政府”转变。

（2）“仁政”思想下的“以人为本”理念。

传统行政文化中的“民本”、“仁政”思想，对于现代社会“以人为本”的执政理念有着重要的影响。

“民本”要求为政者要重民、爱民、保民、富民，摆正君、臣、民之间的关系。

“民本”思想与中国共产党的全心全意为人民服务的宗旨有共通之处，即我党通过践行群众路线，做到“权为民所用”、“利为民所谋”、“情为民所系”，从而实现全心全意为人民服务的综旨。

当前在新公共服务理念影响下，要求政府由原来的“管制型”向“服务型”转变，以提高为人民服务的水平。

因此“民本”思想的意义日益彰显，它有助于政府机构改革目标的制定和实现。

“仁政”思想要求统治者轻徭薄赋，减轻刑罚，救济穷人，休养生息；要求政府精简机构，裁撤冗员，降低运行成本，减轻民众负担；完善社会保障制度，保护社会弱势群体，真正实现“鳏寡孤独皆有所养”的大同社会。

（3）“和谐”思想下的“和谐社会”理念。

“和谐”思想贯穿于中国古代思想发展的各朝各代、各家各派之中，经久不衰，历久弥新，在维系社会稳定、促进社会进步、推动社会发展的历史进程中，发挥了重要的作用。

传统行政文化中的“和谐”思想包括物我和谐、自我和谐与人我和谐三个方面内容，与中国共产党提出的和谐社会理念具有高度的一致性。

2005年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上发表重要讲话，对和谐社会的内涵作了深刻的阐述，他指出：“……我们所要建设的社会和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。

可以说，和谐社会理念是传统行政文化中“和”的思想在新时代背景下的完善与发展，反映了中国共产党的历史使命感与时代责任感，体现了中国共产党建设社会主义强国决心的高度自觉。

（4）官本位思想下的“官民分立”现象。

“官本位”的实质是“以利为本”。

官本位思想下官吏享有特权，可以得到一般人不能得到的特殊利益，只要挤身于官宦，就意味着打开了财富之门，可以出人头地，尽享荣华富贵。

在官本位思想影响下，整个社会分立为“官”和“民”，两者
地位不平等、水火不容，“官”高高在上向“民”施以恩惠，“民”则三叩九谢、感恩戴德奉为救星，所以西方平等、自由、博爱等思想很难在这种环境下扎根。

正是因为做官享有特权，可以满足诸多私利，所以做官只是手段，获取利益才是最终目的。

官员“获得一官半职要花巨大的代价往往要背一身的债，所以，当了官就要在短暂的任职期内尽量地捞上一把。

由于没有固定的估价和保障，所以，他可以使出浑身的解数来。

当官就能赚钱，是不言而喻的事，只有搜刮过甚才该指责。

” 新中国成立后，官本位思想的阴影依然不散，在实际工作中表现为做官当老爷的官僚主义、形式主义，是群众路线的头号敌人。

导致政府机构臃肿，人浮于事，衙门作风严重，办事效率低下；行政人员工作方法简单粗暴，态度蛮横，脱离群众，脱离实际，不关心群众利益、高高在上发号施令；“官”与权、财联系在一起，滋生贪污腐败、权钱交易、以权谋私等丑陋现象；官民争利，导致干群关系紧张，群体性事件频发，与民争利得到的是一时之利、部门小利，损害的却是全社会的大利。

4我国传统行政文化对现代行政实践的启示
行政生态学认为，“在一个特定的历史条件下，行政系统与环境有着密切的关系，不顾及环境因素去改革或设计行政系统，成功的可能性是微乎其微的。

”所以在行政实践中，只有考虑到传统行政文化的各种影响，才能有效地推进行政管理体制改革；只有对传行政统文化有深刻的理解，才能找到科学的管理方式，取得最佳的效果。

（1）“人治”影响下构建“法治”社会的必要性。

“人治”必然走向集权专制这是亘古不变的道理。

现代民主政治要政府求依法治国，建立法治社会。

法治是有序的政治，它规定社会主体的权利和义务，为人们提供必须遵从的非人格的法律体系。

它要求所有的人，不管是普通百姓，还是领袖、官员，都必须受法律约束。

从而有效的杜绝了传统“人治”模式下以长官意志、个人喜好为转移的政治局面，防止“人存政举，人亡政息”历史的重现。

另外，改革开放以来市场经济的发展也内在的要求政府管理由传统的“人治”模式向现代“法治”转变。

因为市场经济是一个有序化、制度化的过程，而这些必须要通过一系列的法律制度来实现，市场经济的本质就是法制经济。

从这个角度来讲，法治的实质就是对政府权力的规范、限制以及对公民、法人权利的保护。

民主政治的时代潮流和市场经济的法制性，要求政府依法行政，告别“人治”时代，走向“法治”时代。

（2）“仁政”思想下的执政为民理念。

孟子的“仁政”思想与现代为人民服务的理念有着共同的文化底蕴，为人民服务内在地蕴含了传统的仁爱精神。

为人民服务要求“吏为民役”，做人民的公仆。

人民不仅是国之邦本，更是社会真正的主人，为政者的全部任务和责任就是一切依靠人民，一切为了人民，真正实现“利为民所谋”。

中国共产党的一切任务和目标都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

“仁政”思想对于我们全面建设小康社会、坚持科学发展观提供了文化的支持，对构建社会主义和谐社会也有重要的借鉴意义。

我国在2005年废止延续了两千多年的“农业税”就是传统“仁政”思想的重要体现。

（3）“和谐”思想下的构建和谐社会理念。

传统的“和谐”思想是中国思想文化的普遍原理，是我们自古以来处理各种关系的基本价值取向，成为中华民族的普世价值追求。

“和谐”的思想对于我们构建社会主义和谐社会来说，具有重大的可资借鉴的现代意义。

从微观说，这是处理人际关系的原则；从中观说，这是为政之道；从宏观说，这也是建设和谐社会的需要。

“和而不同”的思想对于提高现代行政决策的科学性与合理性有重要的启发性。

“和而不同”本质就是民主，允许社会成员表达自己的意见和主张，允许不同意见的存在，求同存异，包容、悦纳别人。

在政策的制定过程中，如果运用“和而不同”的思想，经过专家论证、听证等法定程序，或让广大社会成员参与决策，各抒己见，相互启发，就能集思广益，从而保证决策的科学性、现实性和可行性，降低决策的外在成本。

在政府机构改革、职能转变中，运用“和而不同”的的思想，做到职责明确、分工合理，各司其职，强化部门之间的横向交流，能够防止推诿扯皮，最大限度的降低组织内耗，提高组织的合力。

（4）“官本位”影响下培养“公民社会”的必要性。

与“官本位”相对应的是“公民本位”思想。

根据委托代理理论，“公民本位”要求行政人员牢记权力的来源于社会成员的委托或让渡，所以权力本身是有限的，政府无法行使人民没有让渡给他的权力；另外，政府也只是权力的行使者，不是权力的拥有者。

只有这样才能把自己定位于“服务”的角色，而不是命令、指挥、控制的角色。

在“官本位”下，公权延伸到哪，“官本位”思想就覆盖到哪。

不管是在官方政治领域还是在市场经济领域，都是“官”唱主角，公权无限扩张。

因此，需要在两大领域之外考虑如何让“民”唱主角，以最小化公权在这一领域的影响。

这个第三领域就是“社会领域”，即通过培养公民精神，发展社会力量，以培育公民社会。

“公民社会最重要的特征是它相对于国家的独立性和自主权。

它反对国家对公民社会的非法压制和干预，反对国家职能的过分扩张，追求社会生活领域的自治与维护公民个人的正当权利和自由，反对经济系统的过分扩张和商业化倾向的侵蚀。

”可见公民社会是“公民本位”思想的体现与践行，它排斥“官本位”思想。

参考文献
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