信息公开诉讼中滥诉问题研究

信息公开诉讼中滥诉问题研究

作者：郦东钧

来源：《法制与社会》2014年第15期

摘要自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布后，对于信息公开诉讼方面的研究，基本偏重于如何扩大信息公开诉讼的范围，强化对信对公民知情权的保护。忽略了对于信息公开案件中的滥诉现象却缺乏研究。基于此，本文试对此类案件存在特点、产生原因及可能的规制途径进行分析。

关键词信息公开行政诉讼滥诉

作者简介：郦东钧，金华市中级人民法院。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-128-02

一、引言

信息公开制度立法目的“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，简而言之，信息公开目的是为了保护作为民众表达自由前提的知情权。因此，以信息公开为案由的行政诉讼，其主要价值在于对公民受侵犯的知情权进行保护。

信息公开的滥诉即指以信息公开为案由，其目的却违背了信息公开条例保护知情权的立法宗旨的违或法行使诉权的行为。滥用诉析现象存在于每一种类的诉讼案件中，但信息公开诉讼案件的特殊性为这种行为的存在提供了特殊的便利条件，因此亟须对信息公案件滥诉现进行特别的研究，加以规制以期保障信息公开的正常诉讼秩序，进而更好保障公民知情权的实现。

二、信息公开诉讼滥诉存行为的特点

在信息公开滥诉案件中，有明显的二个步骤，第一是集中的大量向行政机关申请信息公开，原告的信息公开申请往往不合法。如所申请内容不属于信息公开的范围，重复申请公开同样内容，甚至是原告已通过先前诉讼掌握内容。第二是对于行政机关的答复或者不答复，集中的提起件案件起大量信息开公诉讼或履行信息公开法定职责的诉讼。

信息公开案件中这滥诉行为与常见民商事案件中滥用诉权的行为有所不同。从目的上看，民商事案件中滥用诉权目的在于赢得案件的胜利，所追求的是案件本身的利益。而在信息公开诉讼中，原告不怕败诉，也不会为败诉而阻却，原告滥用诉讼目的不在于一个案件本身的成败，信息公开案件诉讼请求是公开“某某信息”，决定了案件胜诉也只能是实现原告的知情权，往往并不能帮助原告解决具体利益诉求，原告追求利益在案件之外。从行为方式看，民商事案件中大多是拖延诉讼，或者妨碍诉讼，伪造证据等方式，而信息公开案件中采取是先申请，再

起诉，再上诉，再申诉，即其采取的方式往往是尽一切可能，集中针对某些行政机关制造大量的案件。

三、滥诉原因分析

从行为人自身行为动机看，原告乐于提起大量案件背后并有在于获取大量信息，而是以诉讼为手段，给司法及行政机关制造压力，意欲从行政机关处获得某种不正当利益。因为行政诉讼案件在大部份法院往往是少量的，相应的审判人员力量配备也会比较薄弱，一个人能提起十个案件，或许就能占到当地基层法院一审行政案件受理数的20%以上，足以对正常的行政审判秩序形成冲击，这些一审案件还能衍生出二审及至再审案件。同时，这些案件有关的信访会变成了涉法涉诉信访，所以司法机关不仅会面临办案压力，行政机关也不仅是面对应诉压力，在现在的信访体制及以一些绩效考核指标体系下，这些大量案件转化成为法院和行政机关的巨大维稳压力。迫于这种压力，行政机关就可能采取特殊方式与原告和解。可以说在信息公开滥诉案件中，司法属性的行政诉讼已异化成为了一种奇特的信访行为。

从诉讼具体制度安排上看，在民商事领域，对滥用诉权的制度限制有诉讼费制度和一事不再理制度最为有效，而在信息公开诉讼中这二项制度恰恰近不能发挥应有作用。首先，信息公开诉讼属于行政诉讼，起诉费用很低。最高人民法院1989年7月12日公布的《人民法院诉讼收费办法》将目前行政诉讼案件受理费的具体收费标准定为：“（1）治安行政案件，每件交纳五元至三十元；（2）专利行政案件，每件交纳五十元至四百元；（3）其他行政案件，每件交纳三十元至一百元。有争议金额的，按财产案件收费标准交纳。在上诉案件，上诉人依一审标准交纳案件受理费”。不少法院行政案件诉讼费用都是固定的几十元。行政诉讼收费维持在较低水平的本有利于公民维护自身权利，勇于起诉。但客观上却会失去限制诉讼的功能。在某些原告不断提起的这种信息公开诉讼中，正常人都能预计这些案件审理结果，其中诉讼费用低是一个最重要因素。因为在这样的诉讼中，法院、行政机关所付出成本，远远大于案件几十元的诉讼费。而一但造成行政机关的妥协，原告即可获得巨大的利益。从经济分析的角度，滥用诉权的成本支出之低与所获收益之大形成反差，促使当事人滥用诉权，寻求新的“利润空间”。正是由于滥用诉权成本很低，甚至根本不需要成本，而司法秩序和对方当事人却要为其滥用诉权行为付出巨大的代价。两者之间存在巨大的“利润空间”，促使当事人滥用诉权进行恶意诉讼①。其次，对于“一事不再理制度”，虽然最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条中规定，对于起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但却极难适用于信息公开诉讼。因为，在信息公开制度中也缺少对公民重复申请的，恶意申请的规定。对于公民的申请，依据信息公开条例，行政机关总有答复的义务，而对于行政机关的答复又普遍的视为是具体行政行为，这样，会使实质上是重复起诉行为又能进入诉讼渠道。同时，《信息公开条例》在公开内容上树立了以公开为原则，不公开为例外的原则。而在诉讼程序上，申请人寻求司法救济时，没有原告资格进行限制②，以充分保护公民知情权。但因相应的对信息公开诉讼受案范围的排除却没有系统的规定，使得信息公开诉讼变成了有放无收，为诉权滥用提供了规则的空间。可以这样说，信息公开制度中以公开为原则，意味着信息公开申请的无限制，但对无限制的申请，却要求必然的答复行为，答复行为在现在又是必然可诉的，于是，申请必然可提起诉讼，无限制的申请意味就是无限制的诉讼可

能。这样，纵然这些诉讼不会进入实体审理，但仅仅是程序上的裁判也会是巨大的诉讼负担和巨大资源浪费。

根本上讲，信息公开滥诉的发生原因还是在于在立法指导思想上“重保护诉权轻防止滥用诉权”的观念根深蒂固，导致保护诉权与防止滥用诉权的制度失衡③。尤其是在行政诉讼领域中，因我国的行政诉讼收案数与民事、刑事相比一直处在极低的位置，而指导思想上就是要扩大行政诉讼的受案范围，提高行政诉讼的受案量。特别是信息公开案件，对于破除政府信息不公开的救济困局，改变我国行政机关普遍不愿公开现状，建设“ 透明政府” 和“ 民主政府”，以保护公民的参政权和实现信息资源的充分利用有着重要意义，所以近年来立法多偏重于加强诉权保护的范围，而对于如何防止滥诉，如何对滥诉行为进行制裁缺乏有力的、系统的措施。

四、滥诉规制

滥用诉权造成了诉讼程序资源严重浪费。正如弗里德曼所说：“从理论上说，诉讼理由是无止尽的。但是国家只提供一定数量的法官、律师和法庭。如果诉讼人数突然增加，制度会被严重打乱，供应和需求的缓慢相互作用将不再行得通。排长队和拖延可能引起紧张和埋怨，甚至可能引起重大改革或调整。”④。所以，我们应将防止滥用诉权与保护诉权看成是一个统一体。必须认识到司法资源是有限的，防止滥诉正是为了防止少数当事人无理侵占有限的司法资源，从而使需要救济的当事人能够得到更好的保护。因此防止滥用正是为了保护。

第一，完善信息公开制度，并完善信息公开制度与行政诉讼制度之间的衔接。对于某些重复申请及恶意申请的情况，赋予行政机关不予答复权力。同时，为保护公民知情权的实现同时防止滥诉，建议以受理为原则，不受理为例外明确信息公开诉讼受案范围的排除情况。法院在立案方面应当进行严格的审查，对应当受案件依法受理，对重复起诉的案件不予受理。

第二，建立以事后处罚为主的滥诉制裁措施。以经济分析法学派的观点，要有效的防止诉权滥用就要让当事人的滥用诉权所付出成本大于其可能得到的收益，让当事知道起诉是不经济的。但因为行政诉讼和民事诉讼存在不同之处，不能简单的提高行政诉讼的诉讼费。因为客观上我国行政诉讼氛围不是很好，很多当事人提起行政诉讼会面临很多阻力，简单提高行政诉讼诉费用可能导致有违社会公正的结果。“为了防范极少数原告可能滥用诉权，而让大多数相对人在起诉时要先支付一笔不菲的诉讼费用，对于大多数行政诉讼原告来说很不公平”⑤。因此，提高事前的诉讼费来加重当事人滥诉的成本并不可取，更好的办法是采用事后惩罚的方式，对法院认定为滥诉的当事人进行制裁，比如借鉴国外立法建立罚金制度，对有明显滥诉的当事人处以高额的罚金，情节严重的可以依照妨害诉讼秩序的角度进行拘留。还可以建立禁止令的制度，使某一层级法院依据严格的程序在极端情况下可以发布针对某个当事人某方面禁止令，限制其提起信息公开诉讼的权利。

第三，引进“诚实信用原则“，在信息公开诉讼中引导建立诚实信用的诉讼文化。“诚实信用原则”被誉为民法中的“帝王条款”。诉权不得滥用是诚实信用原则的当然内容，或者说是诚实信用原则的反面规范。诚实信用原则又称为诚信原则，著名民法学家梁慧星教授对其所下