城乡二元土地制度存在的问题及对策研究

城乡二元土地制度存在的问题及对策研究

【摘要】我国实行城乡不同的土地制度，造成我国城乡二元土地制度的原因是多方面的，主要由于土地征用制度的缺陷和土地产权残缺造成的。文章对城乡二元土地制度的危害进行了深度剖析，给出推进城乡一体化的政策建议。

【关键词】城乡二元土地制度土地征用制度土地产权

我国实行的是城乡不同的土地制度。城市的土地属于国家所有，城市土地市场已基本建立起来并且形成了相应的地价体系，国有土地使用权在市场上可以自由流转，转让的价格主要由市场来决定。农村的土地属于集体所有，只有集体范围内的农民才享有土地承包经营权，土地承包经营权的流转限于不改变集体所有权性质和农业用途，不能自由转化为城市建设用地，农村土地市场地价体系尚未形成。政府征地是农村土地“转换”为城市建设用地的惟一合法途径，由此也形成了中国土地城乡分割的独特格局一、城乡二元土地制度形成的原因：

造成我国城乡二元土地制度的原因是多方面的，其主要原因如下：

（一）国家土地征用制度存在缺陷

土地是城市发展不可缺少的资源，城市经济的发展，城市建设的进行以及城市人口的增加使建设用地需求增大，单纯的城市内部用地不能满足城市人口和产业发展增长的需求，必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地。在我国，这个转换的惟一合法途径就是土地征用，土地征用是当前国家建设用地的主要增量来源。在土地征用市场，国家既是农民土地的独家买者，又是城市一级土地市场的独家卖者，农转非的土地资源配置被排斥在市场机制之外，农民无法成为独立的市场经营主体，也不可能通过市场分享农地转用租金，从而造成了城乡土地市场空间上的割断。另外，现行的法律规定征用农地按农地的原用途补偿（按照现行的农地征用标准，对农民的补偿通常在1.5万至3.5万之间），同时又规定市地（包括被征用的农地）按市场价格出让，二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲，一定面积收益为1的农田，转换为工、商用地，其收益可增加为10倍、100倍，甚至更多。实证研究结果表明，经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1：10：50。用过程中，市场机制被排除在外，从而导致土地市场的价格割断。因此，土地征用制度对保证国家经济建设，促进经济发展起到了重要的作用，同时，也是导致农民权益缺失的根本原因，它割断了城乡土地的自由合理流转，导致了城乡土地市场的分割。

（二）土地产权的残缺

土地制度的核心是土地产权制度，它包括所有权、使用权、收益权和处置权。土地产权一般具有界区功能、激励功能、约束功能与资源配置功能，它是实现城乡土地一体化利用的必要条件。我国农村土地产权的残缺是导致城乡二元土地制度的另一重要原因，主要表现在以下几个方面：第一，农村集体土地所有权界定不清晰。我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但现行立法并没有界定哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。第二，集体土地所有权的权属不清，主体地位模糊。按照我国《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但是“集体”是指哪一级，法律却没有明确规定。新实施的《物权法》规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。但村民委员会是村民自治组织，不具有法人资格。可以说，真正拥有土地所有权的集体组织只是一个名义上的所有权组织，在中央的政策安排下，集体组织无权行使土地处置权，因此，集体土地所有权不具有绝对性。第三，农地使用权流转制度的不健全。农地使用权流转制度的不健全，使农地资源的利用处于分散和低效状态，不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高，严重阻碍了土地、人力等资源向工业、城市的转移。因此，只有实现农村土地产权与城市土地产权对等，做到集体土地所有权的民事权利主体与国有土地所有权的民事权利主体平等，土地产权才能为城乡一体化用地及土地可持续利用提供法律保障。

二、城乡二元土地制度带来的问题

20 世纪90 年代以来，中国独特的城乡二元土地制度为工业化和城市化作出了重大贡献，但也带来土地资源浪费、城乡差距扩大等问题。

（一）城乡二元结构的土地管理体制使耕地保护面临着巨大的压力在城乡土地二元体制之下，城市国有土地的转让不仅有较大的自由空间，而且有较为完善的转让市场，而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让开发，这“一征一出”为政府提供了极大的增值牟利空间。在征地过程中，土地收购和出让价格差使政府获取不公正的“制度性”租金。2002 年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67 万元，而对征地农民的补偿通常只有每亩 1.5 万元~3.5 万元。据统计，土地出让收益已成地方政府的重要财政来源，普遍占到地方政府收入的工业园区、开发区。建设各种开发区是我国城市边缘区发展的一个普遍现象，然而很多地方并没有根据各地区的具体条件制定一个合理的开发方式和开发规模，由于缺乏足够的资金，开发区只有2%的土地得到较好开发，未开发的土地也不能用于农业建设，造成土地资源的严重浪费。另外，公共目的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件，一些地方政府私人投资经营性项目也搭乘公共利益这辆便车，请求政府行使征地权，造成国家土地征用权的超范围使用。在强大的利益驱动下耕地数量逐年减少，失地农民数量迅速上升。据国土资源部统计，近年来中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩。地方政府通过出让土地获取资金的动机导致土地的过渡供给和浪费。

（二）城乡二元土地制度加大了城乡差距由于城乡二元结构的土地管理体制，征地成为农村土地“转换”为城市建设用地的惟一合法途径，由此割断了城乡土地的自由合理流转。对于农民来说，土地不仅承担着生产与生活功能，还具有社会保障性和福利性的属性，土地补偿安置费是农民的“保命钱”。但是，土地征用制度排斥了市场在农地产权转移中的作用。随着经济发展，土地不断升值，失地农民不仅不能分享土地增值收益，原土地收益也难以保证，征地补偿标准偏低。我国现有的征地补偿费有土地补偿费、地上附着物及青苗补助费以及土地安置费组成，土地补偿费按照被征农地的原用途确定；安置方式简单，主要是货币安置，安置补偿费按照需要安置的农业人口数计算，每人的安置标准为农地被征用前三年平均每公顷产值的4-6 倍，这种安置不仅偏离了土地的市场价值，而且没有考虑农民的择业成本和从事新行业的风险。不仅如此，补偿金还经常被层层截留，据金目（1998）调查，目前土地征用补偿费用中市县政府拿走70％以上，承担劳动安置的单位和村委会所得占20％，而农民个人所得仅占5％左右。

三、改革土地制度，推进城乡土地一体化

（一）改革征地制度

征地制度变革的基本方向是：

第一，严格界定公共利益的范围。土地征用必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，可借鉴国外所采用的列举式或概括式等办法，严格界定公共利益的范围并对征地权的行使加以规范，改变目前只要是经济建设用地就实行征用的做法。

第二，第二，建立和完善土地征用过程中的监督制约机制。建立主体多元的监督体系，加强司法权对行政权的监督，不断增强公众的参与能力，加强失地农民对土地征用的监督；加大执法监察力度，制定土地征用执法责任追究制，对重大违法违规征地案件公开调查，并加大惩罚力度，从根本上遏制滥征土地的情况发生，从而提高土地资源的配置效率。

第三，提高征用农地补偿标准。现有的补偿标准只是补偿了一定年限的使用权价值，而没有补偿发展权价值，征地标准比较低。按照集体土地和国有土地平等的原则，完善土地财产补偿办法，补偿费逐步参照土地市场价格进行补偿，提高农地补偿标准，并合理确定村集体与农民个人之间分配比例，充分保障被征地农户合法权益，确保被征地农民原有生活水平不降低；借鉴国外的先进经验，增加征地补偿项目；积极探索对失地农民的多种安置途径，不断完善社会保障体系，在保证农民生活无后顾之忧的前提下，使农民成为社会建设的劳动力量。

第四，成立农村财产委员会，增加对土地补偿金使用的检查和监督工作，保证征地补偿费的专款专用，防止土地补偿费被侵占挪用或贪污现象的发生，切实保障失地农民的利益。

（二）积极引导集体土地使用权有序流转

集体土地隐形市场客观存在，反映了市场经济条件下对农村集体土地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要，允许集体土地作为一种市场要素进行流转并且以市场为导向形成交易价格。集体土地流转确立了农民农地使用权的财产权地位，农民因保有土地所有权而将不断享有流转收益。集体土地流转将闲置或低效使用的土地整理垦、盘活，大大提高土地的集约化程度和土地经济效益，同时还