大连市建设工程集团有限公司、大连市甘井子区财政局财政行政管理(财政)二审行政判决书

大连市建设工程集团有限公司、大连市甘井子区财政局财政
行政管理(财政)二审行政判决书
【案由】行政行政管理范围行政作为财政
【审理法院】辽宁省大连市中级人民法院
【审理法院】辽宁省大连市中级人民法院
【审结日期】2020.11.06
【案件字号】(2020)辽02行终442号
【审理程序】二审
【审理法官】宋君许其睿李健
【审理法官】宋君许其睿李健
【文书类型】判决书
【当事人】大连市建设工程集团有限公司;大连市甘井子区财政局;中国建筑第五工程局有限公司;大连万峰置业有限公司;大连泛华工程招投标代理有限公司
【当事人】大连市建设工程集团有限公司大连市甘井子区财政局中国建筑第五工程局有限公司大连万峰置业有限公司大连泛华工程招投标代理有限公司
【当事人-公司】大连市建设工程集团有限公司大连市甘井子区财政局中国建筑第五工程局有限公司大连万峰置业有限公司大连泛华工程招投标代理有限公司
【代理律师/律所】王元波辽宁元明律师事务所;丛林辽宁元明律师事务所;华洋北京市京都（大连）律师事务所;冯伟辽宁卓政律师事务所;程国滨辽宁法大律师事务所;王飘飘辽宁法大律师事务所
【代理律师/律所】王元波辽宁元明律师事务所丛林辽宁元明律师事务所华洋北京市京都（大连）律师事务所冯伟辽宁卓政律师事务所程国滨辽宁法大律师事务所王飘飘辽宁法大律师事务所
【代理律师】王元波丛林华洋冯伟程国滨王飘飘
【代理律所】辽宁元明律师事务所北京市京都（大连）律师事务所辽宁卓政律师事务所辽宁法大律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【终审结果】二审维持原判二审改判
【字号名称】行终字
【原告】大连市建设工程集团有限公司;中国建筑第五工程局有限公司;大连万峰置业有限公司;大连泛华工程招投标代理
【被告】大连市甘井子区财政局
【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

【权责关键词】行政处罚行政强制行政许可行政监督合法违法罚款责令停产停业行政拘留拘留管辖第三人反证质证关联性证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

又查，被上诉人大连市甘井子区财政局于2019年11月23日作出甘财招诉[2019]1号工程建设项目招标投标活动投诉处理决定。

投诉人大连市建设工程集团有限公司、被投诉人大连万峰置业有限公司。

投诉人于2019年10月22日向该局递交了“大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包"项目的投诉书。

投诉人请求与主张：请求确认第一中标候选人不具备投标资格，取消其中标资格；责令暂停招标投标活动；请求对被投诉人在招标投标活动中的违法行
为进行查处。

投诉事项：1.被投诉人在《关于对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》中对“无处罚期内的不良行为记录"的解释不符合相关规定；2.第一中标候选人中国建筑第五工程局有限公司存在严重违法失信行为的记录；3.第一中标候选人项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。

针对投诉人的投诉事项及请求，该局对投诉人提交的投诉书、本项目招标文件、投标文件、被投诉人及相关当事人书面答复等有关材料进行了审查。

被上诉人大连市甘井子区财政局经调查后认定的基本事实：该项目招标人为被投诉人大连万峰置业有限公司，代理机构为大连泛华工程招投标代理有限公司，项目名称为：大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包。

项目招标公告发布于2019年9月19日，第一中标候选人为中国建筑第五工程局有限公司。

投诉人因对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程评标结果不满于2019年10月12日向被投诉人提出异议，被投诉人于2019年10月15日作出异议答复。

投诉人因对异议答复不满于2019年10月22日向该局提出投诉，该局在收到投诉人的投诉书后依法进行了审查并于同日予以受理。

关于投诉事项1：被投诉人在《关于对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》中对“无处罚期内的不良行为记录"的解释不符合相关规定。

该项目《招标文件》第二章第1.4.1条规定，投标人的资质条件之一为“在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录"；“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站、‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理"。

经检索，自2019年4月22日至9月11日，第一中标候选人在“信用中国"网站上有11条罚款的行政处罚记录。

由于《行政处罚法》没有明确规定“处罚期"这一概念，结合《行政处罚法》是所有实施行政处罚的行政法律、法规的上位法，具体的处罚行为都是依据单行的法律、法规作出的这一实际情况，并根据《行政处罚法》第四十四条规定的“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行"的文义内容，可以认为，该项目招标文件中规定的“处罚期内"的表述，应是指投标人没有在行政处罚决定书的期限内没有履行完毕的处罚的情况。

如果第一中标候选人的11条罚款
处罚都依据处罚决定履行完毕，则不违反招标文件的这一项要求。

在本投诉处理期间，第一中标候选人提交了已经履行完毕前述11条处罚的相关材料，证明其在行政处罚决定书规定的期限内履行了行政处罚，其具备招标人的资格条件。

因此，投诉事项１缺乏事实依据。

关于投诉事项2：第一中标候选人存在严重违法失信行为的记录。

根据该项目《招标文件》第10页“投标人资格要求"中明确规定的“截止2019年10月08日，经‘信用中国’网站、
‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理"的内容，以在上述两个网站查询的结果为准。

除此之外，不能认定第一中标候选人存在失信被执行人或严重违法失信行为的问题。

在上述两个网站的记录名单中，在没有第一中标候选人的情况下，则不属于《招标文件》要求废标的情形。

因此，投诉事项2缺乏事实依据。

关于投诉事项3：第一中标候选人项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。

根据《注册建造师管理规定》第二十一条的规定，“注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人"。

该项目《招标文件》第54页“2.1.2资格评审标准"对项目经理的资格评审标准进行了规定，要求“无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录"。

该项目的开标日期为2019年10月9日，现无证据证明第一中标候选人拟委派的项目经理解江涛在2019年10月9日之后存在负责的在建项目，且第一中标候选人于同日作出承诺，项目经理解江涛“现阶段没有担任任何在施建设工程项目的项目负责人（园林项目除外）"，所以第一中标候选人在该项目的招标过程和《投标文件》中不存在“弄虚作假"的行为。

因此，投诉事项3缺乏事实依据。

综上，投诉事项1、2、3缺乏事实依据。

被上诉人大连市甘井子区财政局处理决定：根据以上调查结果，该局认为投诉人的投诉事项缺乏事实依据，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令）第二十条第（一）项的规定，处理决定：驳回投诉人大连市建设工程集团有限公司的投诉。

认定上述事实的证据有当事人提交的、经原审法院庭审质证并随卷移送上诉审法院的证据等在卷为凭。

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案
件，对行政行为是否合法进行审查。

依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、第三款的规定和《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》以及大连市甘井子区委机构编制委员会甘编发[2019]16号《关于区财政局增设政府采购科增加行政编制的批复》，本案被上诉人大连市甘井子区财政局具有作出案涉投诉处理决定的法定职权。

本案上诉人大连市建设工程集团有限公司上诉所依据的事实和理由与其向被上诉人大连市甘井子区财政局投诉的三项事由具有相关性。

国家发展改革委办公厅于2019年4月30日发布了《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国"网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）主要内容有，明确涉及严重失信行为的行政处罚信息范围、明确涉及一般失信行为的行政处罚信息范围、有序开展涉及一般失信行为的行政处罚信息信用修复、有序开展涉及严重失信行为的行政处罚信息信用修复。

该通知表明信用可修复。

案涉《招标文件》第二章第1.4.1条规定，投标人的资质条件（1）“在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录"。

因行政处罚法没有具体规定处罚期，有权部门也没有作出“处罚期"的解释，依据《招标文件》第二章第10.11解释权规定“按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释"，原审法院认为招标人有解释权，并同时认可招标人对于“处罚期"的解释，并无不妥。

上诉人认为应当从“中国信用"网站的运行机制、目的来解读“处罚期"属于其个人理解，与招标文件的具体规定不相符。

案涉《招标文件》第一卷第一章“三、投标人资格要求"中明确规定的“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站、‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理"。

该招标文件规定了“失信被执行人"、“严重违法失信行为记录"的筛选和查询方式。

按照前述规定的筛选和查询方式，被上诉人大连市甘井子区财政局依据筛选和查询的结果，认为不存在“严重违法失信行为记录"，并无不当。

《招标文件》第二章第1.4.1条关于“项目负责人"规定“项目经理具有建筑工程专业一级及以上注册建造师资格，无负责的在建项目，无建设行政主管部门做出的处罚期内的不良记录"。

案涉投标文件开标于2019年10月9日上午10点30分。

经被上诉人在辽宁
建设工程信息网核查项目经理解江涛为“保利壹号公馆建设项目（二标段）"施工负责人的业绩真实，根据《招标文件》文件规定“无负责的在建项目"，原审法院认为依查询结果亦无证据证明项目经理解江涛存在其负责的其他在建项目，并无不当。

《注册建造师管理规定》第二十一条第二款规定，注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。

“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）"、“保利壹号公馆建设项目（二标段）"均竣工于案涉投标文件开标日之前，即2019年10月9日之前。

上诉人的该节上诉理由与前述招标文件的规定“无负责的在建项目"不相符。

关于上诉人认为涉嫌违反《注册建造师管理规定》并应将情况反映至其他主管行政机关的上诉理由。

上诉人投诉是基于下述法律法规而提起，即《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，被上诉人也是基于前述法律对本案所涉的招标投标活动予以监督，并受理、处理投诉、作出决定。

被上诉人依据《招标文件》文件中规定的具体考核指标“无负责的在建项目"，对此节投诉事实，进行了调查核实，并作出决定，并无不当。

综上所述，被上诉人大连市甘井子区财政局作出案涉工程建设项目招标投标投诉处理决定处理程序合法、适用法律正确，处理结果正确。

上诉人大连市建设工程集团有限公司上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市建设工程集团有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-21 22:38:30
【二审上诉人诉称】上诉人大连市建设工程集团有限公司的上诉请求：一、请求依法撤销大连市沙河口区人民法院作出的（2019）辽0204行初127号行政判决，并依法支持上诉人原审诉讼请求。

二、判令被上诉人承担本案一、二审案件受理费。

事实和理由：一、针对“无处罚期内的不良行为记录"的解释，一审法院仅以招标文件对解释权的规定认可招标人万峰公司
的主张，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。

针对招标文件中规定的“不能形成结论的，由招标人负责解释"的问题，上诉人认为，招标人可以针对招标文件规定的事项进行解释，但是这种解释亦应当是符合国家法律法规及政策文件的精神下的解释，而不能是曲解、片面、随意性地解释。

一审法院仅以招标文件对解释权的规定认可招标人万峰公司的主张，未阐明招标人万峰公司的解释是否符合国家法律法规及政策文件的有关规定，实属法律适用错误，应予纠正。

上诉人认为，在现行法律行政法规对“处罚期"未有明确规定的情况下，应根据相关规范性文件及招投标市场的惯例，对“处罚期"进行界定及解释。

鉴于被上诉人及各第三人已确认投标人是否存在处罚期内的不良行为记录以“信用中国"网站查询结果为准，那么就应从国家建设“信用中国"网站的目的、作用及“信用中国"网站运行机制的规范性文件来等方面来界定及理解“处罚期"的含义，这样才符合法律解释规则及法律适用的逻辑。

关于上诉人认为涉嫌违反《注册建造师管理规定》并应将情况反映至其他主管行政机关的上诉理由。

上诉人投诉是基于下述法律法规而提起，即《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，被上诉人也是基于前述法律对本案所涉的招标投标活动予以监督，并受理、处理投诉、作出决定。

被上诉人依据《招标文件》文件中规定的具体考核指标“无负责的在建项目"，对此节投诉事实，进行了调查核实，并作出决定，并无不当。

大连市建设工程集团有限公司、大连市甘井子区财政局财政行政管理(财政)二审行政判
决书
辽宁省大连市中级人民法院
行政判决书
(2020)辽02行终442号
当事人上诉人（原审原告）大连市建设工程集团有限公司，住所地大连市西岗区纪念街某某，统一社会信用代码9121020024238887XQ。

法定代表人王洪日。

委托代理人王元波，辽宁元明律师事务所律师。

委托代理人丛林，辽宁元明律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）大连市甘井子区财政局，住，住所地大连市甘井子区明珠广场某某一社会信用代码11210211001647914D。

负责人宋庆生，局长。

委托代理人姚嫄，该局工作人员。

委托代理人华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。

原审第三人中国建筑第五工程局有限公司，住，住所地长沙市雨花区中意一路某某一社会信用代码91430000183764483Y。

法定代表人田卫国。

委托代理人姜文琪，该司工作人员。

委托代理人冯伟，辽宁卓政律师事务所律师。

原审第三人大连万峰置业有限公司，住所地，住所地大连市甘井子区甘北路某某某某会信用代码91210200058082424W。

法定代表人李扬。

委托代理人程国滨，辽宁法大律师事务所律师。

委托代理人王飘飘，辽宁法大律师事务所律师。

原审第三人大连泛华工程招投标代理有限公司，住所地大连市西岗区***新村山，住所地大连市西岗区***新村山庄北二街某某00711363692L。

法定代表人牟明林。

委托代理人王娟，该司工作人员。

审理经过上诉人大连市建设工程集团有限公司与被上诉人大连市甘井子区财政局、原审第三人中国建筑第五工程局有限公司、大连万峰置业有限公司、大连泛华工程招投标代理有限公司工程建设项目招标投标投诉处理决定一案，不服大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204行初127号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭审理了本案。

本案现已审理终结。

大连市沙河口区人民法院于2020年6月1日作出（2019）辽0204行初127号行政判决认定：2019年9月19日，万峰公司作为招标人，委托泛华公司作为招标代理人，对港区改造项目B区施工总承包工程发布招标公告。

案涉项目招标文件作出如下规定，投标人资格和评标办法中均规定：企业无处罚期内的不良行为记录；项目经理无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录；截止2019年10月8日，经“信用中国"网站，“中国执行信息公开网"网站查询被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理，具体以招标代理网络查询为准。

关于解释权规定：构成本招标文件的各个组成文件应互为解释，互为说明；如有不明确或不一致，构成合同文件组成内容的，以合同文件约定内容为准，且以专用合同条款约定的合同文件优先顺序解释；除招标文件中有特别规定外，仅适用于招标投标阶段的规定，按招标公告（投标邀请书）、投标人须知、评标办法、投标文件格式的先后顺序进行解释；同一组成文件中就同一事项的规定或约定不一致的，以编排顺序在后者为准；同一文件不同版本之间有不一致的，以形成时间在后者为准；按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释。

关于项目经理业绩评分标准：近五年（2014年1月1日）至今承担的建筑面积在70000㎡（含）及以上或工程造价在20000万元（含）及以上的住宅及公建等建筑工程，一项得2分；满分2分。

注：时间以证明文件（中标通知书或施工合同）签署日期为准，复印件须加盖公章（以辽宁建设工
程信息网为准）。

2019年10月11日，港区改造项目B区施工总承包中标候选人进行公示，第一中标候选人为中建五局公司，第二中标候选人为市建设公司。

2019年10月12日，市建设公司就上述招投标活动向万峰公司、泛华公司提出异议，并提交《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动的异议函》，对中建五局公司提出三点异议：1.中建五局公司在“信用中国"网站上有11条行政处罚记录，不符合招标文件要求的“企业无处罚期内的不良行为记录"；2.中建五局公司在“信用中国"网站上有11条行政处罚记录，不符合招标文件规定的“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站……查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的，按废标处理"；3.中建五局公司项目经理解江涛在“全国建筑市场监管公共服务平台"网站与“辽宁建设工程信息网"网站上个人工程业绩有两个不同项目，且开竣工日期重叠。

根据招标文件规定的“如发现本项目第一中标候选人出现弄虚作假行为，一经证实取消其中标资质，由第二中标候选人增补"，解江涛在“辽宁建设工程信息网"上的业绩弄虚作假，应取消其中标资质，由第二中标候选人增补。

2019年10月15日，万峰公司、泛华公司共同作出《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》，主要内容为：1.中建五局公司在“信用中国"网站上的行政处罚类别均为罚款，处罚类别中并无处罚期限，符合招标文件要求的企业无处罚期内的不良行为记录；2.经核查“信用中国"、“中国执行信息公开网"两个网站，中建五局公司并未被列入失信被执行人、失信黑名单、政府采购严重违法失信名单中，符合招标文件要求；3.依据招标文件评标办法的评审原则，项目经理业绩评审时以辽宁建设工程信息网诚信库为准，该公司查看评标委员会的评审记录及中建五局公司的投标文件，评标委员会严格依照招标文件规定的评审原则进行评审，未发现投标文件中所报项目经理业绩有弄虚作假行为。

市建设公司对上述答复不满，于2019年10月22日向甘区财政局提交投诉书，提出经查询“信用中国"网站发现，中建五局公司存在11条行政处罚记录，中建五局公司项目经理业绩涉嫌弄虚作假的情形，认为：1.被投诉人万峰公司对“无处罚期内的不良行为记录"的解释，不符合相关规定；2.中建五局存在严重违法失信行为的记录；3.中建五局公司项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。

投诉请求：确认中建五局公司不具有投标资格，取消其中标资格；责令暂停招标投标活动；对被投诉人万峰公司在招标活动中的违法违规行为进行查处。

2019年11月1日，甘区财政局向万峰公司、泛华公司、中建五局公司送达《工程建设项目招标投标活动投诉答复通知书》及投诉书副本。

2019年11月8日，万峰公司、泛华公司、中建五局公司分别向甘区财政局提供书面意见并提交相关材料。

2019年11月18日，甘区财政局向中建五局公司送达《关于协助工程建设项目招投标投诉处理提供材料的通知》。

次日，中建五局公司向被告提供《中建五局关于〈关于协助工程建设项目招标投标投诉处理提供材料的通知〉的回复》。

万峰公司、泛华公司共同出具的《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动投诉书的陈述意见》中认为：一、“处罚期"是指行政处罚期间，受《行政处罚法》规定和调整，如“责令停产停业三个月"，“行政拘留15日"等，而非所谓的公布期，公示期、有效期，投诉人主张“处罚期"等同于公示期没有事实及法律依据。

中建五局公司在“信用中国"网站上的11条不良行为处罚类别均为罚款，不存在行政处罚期间，其满足招标文件关于投标人“无处罚期内的不良行为记录"的要求。

二、根据相关文件的规定以及相关部门向中建五局公司开具的《涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复决定书》，中建五局公司存在的失信行为记录不属于严重违法失信行为。

三、本次招投标活动中项目经理只提供一项业绩，该业绩已依据诚信库管理规定经过相关部门原件。