改“省管县“为“市管镇”

改“省管县“为“市管镇”

作者:刘爱廷中国农村研究网三农论坛（/bbs）2004-11-24

目前我国实际上存在着五级政府，层级过多，导致人员臃肿，行政效率低下等各种问题，这些问题的存在无可争议，至少要取消一级政府也普遍形成共识。现在主流的看法是实行“省管县“，逐步撤销地市一级政府和乡级政府。加快行政体制改革刻不容缓，但是，究竟如何推进改革，却值得认真斟酌，应选择多个方案进行试点为好。本人提出与“省管县“不同的另一种方案：撤消县级政府，把它的职能转移给地（市）级政府和下放给中心镇，扩大中心镇的规模，实行“市管镇“体制。

一、取消乡镇政府不可行

现在学界流行的观点是取消乡镇政府。本人认为，如果取消乡镇政府会产生以下方面的不利因素。

一是不利于“三农问题“的解决。1994年分税制改革后，中央财政大幅增长。由于地方各级政府的财权模糊不清，省以下政府逐级上收财权，省划市的，市划县的，县划乡镇的，最后导致乡镇财政收入极其困难，乡镇财权严重削弱。加之财政、计生、民政、国土、工商、公安等机构职能上收为县直属或条块管理，乡镇已经不是一级完整的政府。另一方面，乡镇政府却担负着农村公共产品服务的重大职责，上级政府不断把事权下放，乡镇财权和事权严重地不对称，于是，“三农“问题随之产生且日益严重。要巩固农业基础地位，解决好“三农“问题，不是要取消乡镇政府，而是要改变既有的财政体制，赋予乡镇政府必要的财权，上级政府承担应该承担的事务，强化乡镇政权。我国正处于转轨时期，尤其是在全面建设小康社会的历史过程中，农村的变革既是巨大的也是艰苦的，将有大量的问题由乡镇政府来解决。前几年粮食产量大幅下降，粮食危机突现，这些沉重的教训，应该时刻警醒。这些问题的出现恰好是乡镇政府弱化所造成的。

二是不利于农村社会治安的稳定。维护农村的社会稳定，是乡镇政府的重要职能。由于我国农村宗族势力和愚昧思想还普遍存在，甚至有的地方还有黑恶性质的势力存在，人与人、户与户、村与村、宗族与宗族之间的矛盾随时都有发生的可能，如果乡镇政府不及时介入和化解，将蔓延成农村严重的不稳定因素。1993年9月11日，湖南省永兴县马田镇刘姓宗族与李姓宗族之间发生了严重的群体性械斗事件，损伤严重。2004年3月，该县油市镇李姓与陈姓也差点闹成大的群体性事件。并且，农村小打小闹的民事纠纷案件时有发生。可以说，乡镇政府的存在为农村社会治安稳定局面起到不可替代的作用。

三是不利于农村人口与计划生育工作的开展。由于我国农村“无子无福“等落后的生育观念根深蒂固，农村人口与计划生育工作形势仍然十分严峻，稍有松懈，人口出生率将很快反弹。现在农村人口低生育水平的局面，靠的是乡镇干部挨家挨户、起早摸黑、不辞劳苦地工作取得的。可以说，没有乡镇干部深入细致且大量卓有成效的工作，就不可能有现在人口与计划生育工作的良好局面。

四是不利于农村土地公有制的执行。以集体所有制为主的土地制度是农村稳定和发展的基石，将要长期坚持和巩固。这种制度实质是乡镇政府以及村级组织作为农村居民的代表，实现农村土地集体所有。农村基层政权是宪法确定的农村土地制度的执行和维护者，是维持土地集体所有制的现实载体，它们共同贯彻中央政府的联产承包责任制，协调土地关系，农业结构调整等重要农业政策。

现在主张“省管县“改革的人把各种问题都推到乡镇政府头上，这实际上完全是一种偏见。乡镇干部大多来自农村，与农村、农民有着深厚的感情。乡镇政府对农村索取多、给予少，乡镇干部确实做了一些伤害农民感情的事，这些情况的出现，主要还是体制因素。随着农业税的取消以及乡镇财权和事权的强化，党群、干群关系很快能够得到恢复和融洽。他们主张撤消乡镇政府设立乡公所、实行乡村居民完全自治。但是，从当前农村的自治能力来看，除了自然村内部的自治作用发挥得好一些以外，自然村之间、行政村之间的事务难以通过自治得到解决。并且，实行乡村居民自治同样是需要成本的，这个成本，政府是不好给的，给了就无所谓自治。乡村居民分摊这个成本也不现实。因此，在较长时期不能指望农村自治为“灵丹妙药“。村民委员会实行多年的自治实践证明，我国农村的现状，推行乡村居民自治的条件是不成熟的。因此，取消乡镇政府的理由是站不住脚的。

二、一种可替代的选择：取消县级政府

乡镇政府不能取消，但又要缩减政府的层次，地（市）级或县级政府就应当取消一级。如果取消地（市）级政府，县域财源难以保证县乡两级政府财政的正常运转，县级政府可调配的资源有限，宏观调控职能在县级政府中的作用难以充分发挥。而取消县级政府，保留地（市）级政府，不但县乡两级政府的财源有充分的保证，而且宏观调控能力将大大增强。因此，作为“省管县“改革的替代性方案是取消县级政府，形成“市管镇“的权力架构。

取消县级政府能够缓解县乡两级政府财政紧张的局面。以湖南省永兴县为例，该县在省经济综合实力排名中列第13位，2004年财政收入可突破3个亿，其财政状况在全省处于良好水平。然而，该县的运转并不宽裕。县级机构消耗了大量

的财力，导致县乡两级政府财力紧张。该县县级机关事业单位人员有10447人，年工资为1.3亿元，公用经费在1.5亿元以上，而3个亿的财政收入中，上划中央“两税“为7390万元，地方一般预算收入为2.3亿元。2.3亿中上解省市近3000万元，还剩2亿元。实际支出需要2.8亿元，这个支出尚不包括乡镇级支出以及条管单位的支出。可见而知，要确保县级机构存在的运转，需要耗费的财政量。如果取消县级政府，将2亿元的地方一般预算收入分配到全县25个乡镇，每个乡镇可获得800万元的财力，而每个乡镇每年的实际支出平均不会超过400万元（包括教师工资），也就意味着可以腾出1个亿来用于永兴农村公共事业建设，这样对于巩固农业基础地位将起到重要的作用。取消县级政府可以真正斩断乱收税乱收费的“黑手“，创造良好的经济发展环境。

三、“市管镇“体制的基本构架

随着信息化时代的到来和乡村交通基础设施的不断改善，由地市级政府直接管理乡镇政府是完全能够运行的，完全可以用“市管镇“体制来代替现在的“市管县“体制。县级政府职能应当适当弱化、虚化，将它的一部分管理职能上收地市级政府，一部分具体的职能下放到中心乡镇执行。

目前，中心乡镇的职能是比较完善的，具备承接县政府职能转移的可能性。中心镇设有公安、法庭、税务、工商、农技、国土、广播、民政、金融、医院、邮政、电信等机构，适当增加中心乡镇政府及其部门机构的编制，完善内部功能，负责邻近乡镇的管理是切实可行的。并且，根据各地的发展状况，可以不断扩大中心镇政府的职能，实行适度并村，取消村民小组建制，以自然村或地域和人口规模为依据建立村民社区。在中心镇管理辖区农村条件成熟的情况下，最后逐步取消其它乡镇政府，并把县城作为一个中心镇来管理和运作，达到“扩大镇域、弱化县域“的目的。在“市管镇“的体制下，县级政府除了理顺与市场、企业、社会的关系外，要特别注意理顺与乡镇的关系。要把属于乡镇的事权放给乡镇，把派驻在乡镇为“三农“服务的事业单位，坚决下放给乡镇管理，排除来自上级主管部门的各种干预；某些派驻机构一时不能下放的，要接受乡镇党委、政府的监督，最终目标是把乡镇造就成一级功能齐全、名副其实的基层政权组织。乡镇规模过小的，应适当合并。还要特别注意理顺条块关系。按照加强基层的原则，必须减少条条、加强块块。彻底解决条块关系问题，应从根本上把各级的事权划分清楚，做出科学界定。一级政府行使的权力不能随意上收或下放，更不能随意取消。重庆市一些县直属部门派驻乡镇的站所，除派出所和中小学外，其人、财、物、事权全部下放给乡镇，成功地改变了过去管人与管事脱节、职能交叉、推诿扯皮的现象。

“市管镇“体制有利于推进城镇化，有利于区域经济的集聚、辐射和带动，实现城乡统筹发展。农村经济的发展离不开一定规模区域经济的带动，取消所有的乡镇政府，县域过大，难以带动农村经济的平衡发展；保留所有的乡镇政府，区域过小，难以形成集聚效应，带动农村经济发展的能力不强。只有将县域缩小到镇域，扩大中心镇的区域范围，管理5万～20万人口的规模，才是适度的区域。因为中心镇的形成，是经济和社会发展客观规律的产物。要有力地推动农村经济的平衡发展，有效地解决“三农“问题，就必须遵循农村经济发展的客观规律。

在“市管镇“的体制下，当镇政府与农民关系比较协调的时候，可以实行镇长全民选举。理论界提出的改乡镇政府为乡（镇）公所，只是暂时地解决乡镇政府的困境，却会增加县级政府的压力，农村矛盾直冲县级政府，对“三农“问题的解决，可以说没有什么意义，相反还会造成政府管理农村的被动局面。这种观点只是看到乡镇政府运行难的表面，没有对县级和乡镇政府以及农村做深入的调查研究。它立论的依据可能是国民党统治时期的乡公所管理模式，眼光过于陈旧；也可能认为县级建制已有2000多年的历史，取消的理由不充分，与时俱进，在政府机构的设置上，以最大限度地压缩财政供养层面和供养人员为目标，腾出最大的财力投放农村，有效地反哺农村，把农村作为城市的郊区和现代农庄来建设，这样，全面建设小康社会的目标才会实现。

（作者系湖南省永兴县城关镇党委书记）本文系乡镇领导论乡镇改革征文