关于不同类型农村社区治理模式的思考

关于不同类型农村社区治理模式的思考

[ 发表时间：2010年10月10日作者:李长健等浏览次数：922 来源：中国知

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关于不同类型农村社区治理模式的思考

李长健，朱汉明，胡纯

1 社区治理的基本理论分析

社区是由一定数量居民组成的地域性生活共同体，是社会的组成细胞。具体地讲，农村社区就是以从事农业为主的社会生活共同体。农村社区既包括农村居民生活的自然区域环境，也包括在这些辖区内进行经济、政治、文化、社会活动的社会群体。[1]农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源,又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制,主要取决于相互的自愿合作。[2]新农村建设要求必须改变过去的习惯和模式，将可持续发展的理念融入到新农村建设中来。既要重视农村经济的发展，也应重视农村社区社会生活的建设，新农村建设应该超越农业本身，真正实现和谐的、持续的社会主义农村发展新模式。农村社区治理在新的时代背景下呈现出新的特质。构建和谐绿色农村社区是和谐社会的题中之义，利益和谐是和谐社会的最基本要求，制度和谐是利益和谐的有效保障。

（1）治理理论。“治理”原意是控制和操纵，主要用于与社会公共事务相关的管理活动和政治活动中。治理是研究社会关系的全新理念，强调通过合作、协商的方式对公共事务进行管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处，它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。这种过程的基础不是控制，而是协调。它既涉及公共部门，也包括私人部门。它并非是一种正式的制度，而是持续的互动。治理不完全依赖政府的传统权威和权力，也不

完全依赖市场的价格协调机制，而倾向于多元主体之间的信任与合作。治理是社会政治体系中所有被设计的行为者互动式参与的共同结果，可以被看作一种社会政治体系模式。另外，治理结构具有多样性。治理主体间的界限是模糊的，为实现共同目标，治理往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织。西方学者主张用治理代替统治，试图以此弥补社会资源配置中市场的失效和政府的失灵，但是治理也不是万能的。因此一些学者又提出“善治”的概念。俞可平认为：善治

就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是国家权力向社会回归的还政于民的过程。

（2）社区治理理论。社区治理就是指在一定的地域范围内，由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务，推进社区持续发展的活动，并体现了为社区范围内不同主体依托各自资源进行的相互作用的模式。[5]社区治理的内容包括社区服务、社区环境、社区治安、社区

自治、社区文化体育卫生及完善的社区组织体系等多个方面。美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过研究发现：“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调

适。”[6]社区治理可以弥补国家和市场在调控和协凋过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。社区治理强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。它要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，有责任感的公民和负责任的政府在社区治理中同等重要。政府通过社区建设，发挥自身的组织与资源等优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区的建设与发展，从而达到有效治理社区的目的。以上的论述可以看出，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。农村社区治理是指农村社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动。

（3）我国农村社区治理的基本状况。与我国传统农村的基层社会管理相比，农村社区治理有着显著的特点。第一，就主体而言，由二元主体转变为多元主体。我国传统农村的基层社会管理中，基层政府和基层群众自治组织是仅有的两类管理主体。而在农村社区治理中，主体的多元互动是必然要求，除了基层政府与基层群众自治组织之外，还有集体经济组织、合作组织等。因此，农村社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与农村社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）为目标，实现农村社区公共利益的最大化。第二，就过程而言，从强调行政控制到强调村民参与。传统农村的基层社会管理中行政功能的地位非常突出，上下级科层色彩浓厚，而社区治理强调居民参与，要求社区内部发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，并体现为各个主体间的一种互动关系。第三，就结构而言，由垂直管理转变为横向互动结构。我国过去的农村管理体制结构是从上级政府到村委会，再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在农村社区治理结构中，社区主体多元化，农民与村民委员会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动。大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间成为一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中的行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。

农村社区建设在党和政府的领导下，依靠农村社区力量，利用农村社区资源，强化农村社区功能，解决农村社区问题，促进农村社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高农村社区成员生活水平和生活质量。农村基层社区管理模式的未来发展，是一个客观的过程。随着村民委员会与基层政府互动关系的进一步发展，将推动基层社区自治的发展，这就要求把新农村社区作为构建社会主义和谐社会的切入点，而和谐社区的构建也需要通过加强社区治理来实现。因此，加强农村社区治理是维护规则与协调冲突的必然要求。

2 我国农村社区治理模式的类型

我国大规模的社区建设是从上世纪80 年代中后期开始的，90 年代以后在社区建设中逐渐借鉴国外社区治理理念，提出了社区治理的思路，之后社区治理得以逐步推开。按照政府和社区之间权能关系的不同，社区治理模式可以分为三种类型，即行政主导型治理模式（以政府主导与社区落实相结合）、合作型社区治