城市社区的管理体制改革——以街道办事处存废为分析视角

自１ ９ ５ ４年 １ ２月 ， 我国初步形成 以市 、 市辖 区、 街道办事处 、 居委会为主体的城市社区管理体制。从 １ ９ ５ ４年到 １ ９ ８ ０年 ， 随着 街道民主建政运动 、 人民公社运动和文化大革命 ， 城市基层管理 基本确立了以单位制为主 ， 街居制为辅的体制。随后 经济 转轨 和社会转型 ， 单位制逐 步衰落 ， 社会管 理与 服务 职能逐步 由政 府、 企事业单位 向社会过渡， 社区任务繁重。街居制也陷入管理
中共浙江 省委党校学报 ２ ０ １ ３年第 ２期
城 市 社 区的 管理体 制 改 革
以街 道 办 事处 存 废 为 分 析 视 角
口 丁 丁
摘要 ： 社 区管理的效率与质量 直接 关 系到亿 万居 民的 日常生活 ， 而提 高其 效率与质量 关键在 于健 全社 区管 理体制。本文通过理论 分析 确立我 国城 市社 区管理体制改 革的价值 取 向， 继 而 比较 分析 北京 、 武 汉、 铜 陵等案 例， 得 出撤销街 道办事处 的共识 ， 一定程度 上代表 了改革方 向。最后 以浙 江台州 为调研 区域 ， 采 用深度访谈 法
公室和工作组 。机构 设置 上改 革 自上 而下 的“ 一对一 ” 。实 行行政编制“ 三部一室 ” ： 党群工作部 、 城市管理部 、 社区事务 部、 综合 办公 室 。事业编 制机 构 “ 一所 两室 ” ： 社 会保障 事务 所、 企业 服务 办公室 、 社 区委员会 办公 室。 （ ３ ） 梳 理职能 ， 实
现职能归位 。把 梳理后 社 会管理 相关 职 能交 由社 区委 员会
作者简介 ： 丁丁 ， 女， 中共浙江 省委党校硕士研究 生 ， 主要研究方 向为行政管理体制改革 。
① 李正东 ： 《 关于我 国社 区几个发展趋 向的思考 》 ， 《 浙江社会科学》 ， ２ ０ ０ １ 年第６ 期， 第３ ６ 页。
一
管理等服务工作 ， 内设社 区事务部 、 城市 管理部 和办公室 ， 下
辖２ ０个居委 会。社 区代表 会议 及其 委员 会 ， 承担 政府 释放
、
我 国城市社 区管理体制改革 的实践探索
的部分社会事务 ， 监督政府依 法行政 。社 区委员会下设 文教 体卫 、 计划生 育 、 人 民调解 、 共驻共 建 、 环境卫 生 、 社 区服务办
近 些年 ， 北京 、 武汉、 铜 陵等 城市应 对社 区建 设新需 求 ， 顺 应城市管理体制 改革 的价 值取 向， 结合 实 际积极 探索 ， 涌
现出典型社 区。
（ 一） 北 京 市 石 景 山 区鲁 谷 社 区
鲁谷社 区改革 由多 重 因素催 生 。一是社 区建 设成 效 显
组织 。社 区行政事务管理 中心 由区政府 派 出， 负责辖 区城市
不到底 ， 横向管不到边” 。“ 社区作为具体化的社会 ， 是社会的窗 口和缩影 。 ” ④ 社 区发展程度往往直 接反映城市发展水平 ， 社区
管理重要性 日益显现 ， 而其效率与质量关键在于健全社区管理
体制。因此， 城市社 区迫切需要 改革管理体制来解决社会问题 和矛盾 ， 承担起重新整合社会的功能。
治组织承担文教体卫部分社 会事务 ， 社 区事务部 承担相 关指
设 上推行“ 三制 ” ⑥。即党 小组 门栋 制 、 社 区党员联 系制 、 ２ ４
小时党员制 。“ 三个必 到 、 五个必 访⑦” 做得尤 为突 出。（ ４ ） 创新社区 自治机制 ， 坚持居 民 自治 。创建楼栋长制 ， 形成“ 社
困境 ， 街道办事处职责与权限严重失衡 。城市社区管理 “ 纵 向管
著， 军营社 区、 党建 社区不断 涌现。二是 以 ２ ０ ０ １ 年底北 京市 行政 区划 调整 为契 机 ， 对 城 市化 过 程 中 的问题 认 真调研 论
证 。三是转 型时期街 居制 弊 端显 露 ， 街道 职能定 位不准 ， 浪 费资 源 ， 不利于社 区 民主 自治 。改 革 中 ， （ １ ） 理念 先行 ， 确定 改革 思路。 区政府 体 制创 新 筹 备组 广 泛调 研并 搜 集意 见 ， ２ ０ ０ ３年 ７月 １ ８日正式成立 “ 鲁谷社 区” ， 不设街道办事处 ， 确 立以“ 理顺一个关 系 ， 坚 持两 个依 法 ， 构建 三个体 系 ， 实现 两 个 归位 ’ 的改革 思路 。（ ２ ） 简 政放权 ， 重组组 织机构 。社 区 党工委负总责 ， 内设办公 室和党群 工作部 ， 下辖 ２ ０个居 民党
全面分析撤销街道 办事处的可行性 ， 进 而对城 市社 区管理体制 改革的路 径选择பைடு நூலகம் 出建议。
关键词 ： 城 市社 区； 社 区管理体制 ； 街 道办事 处； 撤销 街道办
中图 分 类 号 ： Ｆ ５ ５ ２ ． １ 文献 标 识 码 ： Ａ 文章编号 ： １ ０ ０ ７— ９ ０ ９ ２ （ ２ ０ １ ３ ） Ｏ ２— ０ ０ ８ ９— ０ ７
② ③
郑杭生 ， 黄家亮 ： 《 论我 国社 区治理 的双重 困境 与创新 之维》 ， 《 东岳论丛》 ， ２ ０ １ ２年第 １ 期， 第２ ７页。 周宇宏 ： 《 社区管理体制改革 的创新 与启示—— 以北 京鲁谷 社区为例》 ， 《 江西社会科学》 ， ２ ０ １ ２ 年第 ６ 期。
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中共浙 江省委党校学报 ２ ０ １ ３年第 ２期
下设 办公 室和 工作 组来 承 担 ； 行 政管 理 相关 职 能 回归 区政 府， 三部一室 、 一所 两 室本 着 “ 权 随责 走 ， 费 随事 转 ” 依 法履 职， 专业性较强 的公 安 、 司法 等 由区 职能部 门在 社 区设派 出 机构 。原街道 办的具体职能分流上 ， 典 型的如 区劳动和社会 保 障局接管社 区劳动监察职能 ， 社 区社 会保 障事 务所承担 原 劳动科其他社会保 障事务 ； 区规划 局基 于 居委会 初 审结果 ， 直接审批 由城市管理科转 出的居 民私房 翻建等工 作 ； 社区自