我国基层海事管理体制的改革

我国基层海事管理体制的改革

孙晓雪

（上海海事大学商船学院，上海201306）

【摘要】为探索我国基层海事管理体制改革路径，通过分析我国海事管理体制的历史和现状，结合分析H县地方海事处管理体制现状，认为目前我国海事管理体制存在体制不完

善、执法困难多、人力资源管理不科学、部门间沟通不顺畅等问题，提出从完善管理体制、解决

执法难题、加强人力资源管理、创新协调机制等方面入手做好基层海事管理体制改革的建议。

【关键词】基层海事管理；海事体制改革；海事执法

0引言

2018年国务院对我国海事海洋管理机构的职

能进行了调整：将拟定渔业船检政策法规标准、监

督管理、行业指导等原属于农业部的职责转交给交

通运输部海事局；撤销国土资源部海洋局，将原属

国土资源部海洋局的职责分别转交给新组建的生

态环境部和自然资源部。各地方海事处是我国海

事管理系统最基层单位，是水上交通安全现场监管

的重要执法力量。目前，地方海事处存在一些问题，

如管理模式刻板落后、人员队伍不稳定、执法力度

不足、业务量繁重而职权有限等。我国经济发展模

式从速度型向质量型转变对基层海事管理体制提

出了新要求。

基于我国海事管理体制的现状，本文认为基层

海事处管理体制是指基层海事处在履行职责过程

中，国家就其管辖范围、职责权限、运行机制、组织

建设、人事管理等方面进行规范管理的规章制度。

本文以基层海事处为主要研究对象，探讨我国基层

海事管理体制改革问题。

1我国基层海事管理体制概述

我国海事机构承担着水上安全监督、水上执

法、防止船舶污染、保障水上安全生产的职责。我国

海事管理系统由中央和地方两部分组成，分为交通

运输部海事局、直属海事局、地方海事局和基层海

事处等4个层级，其中：直属海事局受交通运输部海

事局直接领导；地方海事局主要管理内河水上交

通；基层海事处为地方海事局派出机构，设立于内

河沿岸各市、县，直接监督管理内河水上交通安全。

2我国基层海事管理体制沿革

1949年以后，我国海事管理体制顺应国家发

展要求，逐步形成了一个比较完整的管理体系。基

层海事管理体制发展历程可分为海事管理体制探

索、海事管理职权强化和海事管理服务建设等3个

阶段。[1]目前我国基层海事管理体制较复杂，海事

部门虽然经过2008年机构改革，但是一些地区的

基层海事管理体制仍延续旧的模式[2]，因此而产生

的问题体现在以下几个方面：

（1）人员素质参差不齐，机构设置交叉、分散，

职能错位、缺位、重叠，与精简效能原则相悖。

（2）执法不规范，以罚为主，不规范的行政事业

性收费阻碍了市场经济的发展。

（3）在管辖重叠区域存在多重管理或相互推脱

管理责任的现象，局部利益与整体利益冲突影响海收稿日期：2018-10-29

作者简介：孙晓雪（1997―），女，硕士研究生，研究方向为海上智能交通

DOI:10.13340/j.jsm.2019.02.007

事系统整体发展。

我国海事管理体制改革正处于攻坚转型阶段，

如何建立一个既有中国特色又与国际接轨的新管

理体制，是海事管理体制改革面临的重大课题。

2017年国务院编办、交通运输部下发的《关于

地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试

点有关问题的意见》要求：改革试点地区交通运输

行业事业单位承担的港航海事管理职能中有关行

政许可、行政裁决的职权，将这些职权划归交通运

输主管部门；尽可能地整合现有内设机构的职能，

综合设置内设机构，严格坚持“三定”原则；统筹执

法力量，组建统一的交通运输综合执法机构，推进

行政执法机构综合设置；交通运输行业事业单位剥

离行政职能后只保留公益服务职能。目前，宁夏回

族自治区已经将地方海事机构单位职能整合到交

通运输主管部门并设立相应的内设机构；岳阳市将

市地方海事局调整为市政府工作部门；六安市将垂

直管理的4个基层海事处及其所辖海事（港航管

理）所的人、财、物划归所在县（区）管理，海事机构

隶属县（区）交通运输部门，单位性质为公益一类事

业单位；无锡市、绍兴市等试点地区也按要求基本

完成改革。这次改革顺应了新时代海洋海事发展

要求和航运经济发展要求，对我国海事管理体制进

行了优化和调整，构建起依法行政、职责明确、公信

力和执行力强的服务型海事机构。

3H县海事处管理体制现状及

问题剖析

3.1管理体制现状

H县海事处作为地方基层海事机构，与上级市

的船舶检验处合署办公。目前H县海事处隶属于

上级市交通运输局，是上级市海事局的派出机构，

业务、财政、人事方面由上级市海事局直接管理，由

县交通运输部门给予指导。

从海事处职工和普通群众两个视角对H县海

事处管理体制现状进行调查。海事处职工认为：H

县海事处职能划分详细，且近年来新增职能使海事

处的职权更加全面；在组织机构关系上，H县海事

处与县政府之间的关系有待理顺；在人才队伍管理

与建设方面，H县海事处存在人员配置不足、津贴

补助不到位、人才队伍建设滞后的问题。与航运生

产经营相关职业的群众认为：目前H县海事处的机

构设置和职能职责较清楚，对海事处当场接受办理

的业务能当场完成，无法当场接受办理的业务会告

知相关事项和办理的流程等表示非常满意。非航

运生产经营相关职业的群众对H县海事处的机构

设置和职责职能了解不多，认为H县海事处上下班

时间过于随意，存在迟到早退现象，部分人员懒散，

组织较松散。

3.2改革的方向与困难

目前事业单位面临新一轮改革，地方海事部门

作为承担行政职能的事业单位同样面临着深刻的

体制、机制改革。H县海事处具体的改革方案虽未

出台，但改革思路已经明确。

3.2.1改革的思路

（1）机构设置。在隶属关系上，H县海事处的

人、财、物将移交给县交通运输局管理，上级地方

海事局在业务上对其进行指导；内部部门将根据

各自职责与县交通运输局相关职能部门进行整

合，船舶检验科划归中国船级社，不单独设立办公

机构。海事处可能不再作为一个独立的机构。

（2）权力配置。部门职能将得到进一步整合完

善，职责划分更加科学明确，海事执法权与其他交

通运输部门的执法权进行整合以组建综合交通执

法队，其他部分职责将得到加强。

（3）人事制度。涉及改革的人员要严格按照规

定要求进行调整登记，符合转任条件的要予以转

任，不符合转任条件的要积极内部消化。

3.2.2改革的困难

体制改革的困难归纳为以下几点：

（1）部门整合积极性不高。部门拆散与新部门

整合，导致涉改部门的利益受影响，涉改部门不积

极配合改革甚至出现消极抵触情绪。

（2）缺乏监督约束机制。海事执法权力职能虽

然得到完善，但是整体的执法监督约束机制并没有

得到进一步完善。