善治与法治关系辨析

高文祥（20094211036）

善治与法治

一、善治的内涵

善治，从字面意义上看，即善的治理。善治是在治理的基础上提出的，具有深刻的内涵。

1、治理理论

善治主要是克服治理理论失效的前提下提出的。治理理论兴起于20世纪末，其基本含义为在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理具有过程性、协调性、和持续的互动性等特征。治理不同于以往的统治，统治的主体仅为政府，而治理的主体具有多元性，包括了其他私人机构或公民；统治过程中权力运行具有单向性的特征，而治理则是上下互动的过程。

2、善治的内涵

治理理论不是万能的，为了克服治理的失效性，善治理论应运而生。善治，或称“良好的治理”，根据俞可平教授的观点，“就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。”善治的基本要素包括：合法性；透明性；责任性；法治；回应；有效。

善治的兴起还有更深刻的原因。首先，善治比传统的善政适用范围更大。善政的主体仅限于政府，而善治的主体还包括了中介组织、公民等；此外善治还可以存在于公司、社区甚至国际社会之中。其次，善治还是全球化时代的产物和民主化进程的必然结果。民主化的理念要求尽可能实现社会的自主管理，而全球化进程则使民族国家面临的不确定性因素增加，政府可能无法单独解决问题，因而必然选择与社会和公民合作管理。

二、法治的内涵

在现代，法治已经上升到了我国的基本治国方略，作为一个理论和实践都十分丰富的概念，法治的内涵可谓众说纷纭。周永坤老师认为，法治包括四个方面的内容：1、良法至上。2、良法的实体内容。即必须保障自由、平等、权利等基本人权。3、良法的程序内容。即具有不溯及既往、明确性、公开性、普遍性、不矛盾性、可行性、安定性等内容。4、维护、体现法治的基本制度。包括了分权制衡原则；司法独立；司法审查等。

上述的概括只是很简要的说明了法治的基本特征，其实法治的内涵十分丰富。笔者认为，法治，即法的统治。其根本要义在于法的至上性。基本精神在于对权力的控

制和对自由、平等、权利的保障。法治既可以作为一种手段，也可以作为最终实现的目标。

三、善治与法治关系辨析

善治，主要是从政治学或管理学的角度对政府管理提出的要求。而法治则是从法学角度对政府提出的要求。但仔细挖掘两者的内涵，可以看出两者其实是相互联系的。如善治的特征包括了合法性、法治性，从字面上即可发现善治与法治的内在的联系性，除此之外，笔者认为在以下几个方面，善治和法治也具有一致性。

1、民主上的契合性。

善治的基本要求是国家的权力向社会的回归，它体现了新形势下国家权力行使方式的变化，是政府与公民间的良好合作，共同实现对国家的治理。善治的过程就是一个还政于民的过程，因而它体现了民主或主权在民的思想。法治的基本前提也是主权在民，根据社会契约论的思想，处在自然状态下的人们为了更好的保障各自的权利，便签订契约，将自己的一部分权利交出一部分形成了国家权力，然后委派具体机关和人员行使权力。因此从根本上讲，权力源于权利，权力属于全体公民。因而善治和法治都注重民主，具有深刻的民主意蕴。

2、本质上的一致性。

善治要求政府与公民之间进行良性互动。首先，政府要搭建一个相互沟通协商的平台，要对民意具有回应性；要求公民进行积极的参与，以实现政府与公民对公共事务的共同管理，这体现了一种良性互动的过程，与法治在本质上也具有一致性。

法治，究其实质，也是利益的相互沟通、协商和妥协的产物。在现代社会利益多元下的情况下，不同的主体，包括公民和各种社团组织都有不同的利益诉求，而法治就要求听取不同的声音，反应各个阶层间的利益关系，将不同的诉求相互整合，从而制定出一部良法，实现良法之治。从此角度讲，法治意味着妥协，这和善治要求的政府与社会的良性互动的本质也具有一致性。其实，无论是善治还是法治，都离不开市民社会的强大，都离不开公民的高度的政治参与意识和社会责任感。这也是今天的中国社会所欠缺的。一方面，政府与社会的互动多流于形式；另一方面，传统的家族制又使中国公民仅将目光局限在自己家庭或大家族的利益中，而很少过问政事。有的学者提出要大力培养我国公民“公民精神”，将公民的政治参与作为一项义务而非权利是有一定道理的。

3、对程序的高度关注性。

善治，讲求政府与公民间的对话协商，对公民的诉求要有回应性，讲求政府行为的透明性，这都体现了强烈的程序观念。法治，尤其是行政法治，也要求对程序具有

高度的关注性，可以说，行政法从某方面讲就是一部程序法。程序公正是公认的行政法的基本原则。程序公正制度包括了听取意见制度，说明理由制度，信息公开制度、听证制度等，这些与善治讲求的过程的互动性、利益的协调性、透明性、回应具有异曲同工之处。可以说，两者都认识到政府管理中程序的重要性，具有深刻的程序观念。

除此之外，善治主张政府的责任性，这也与行政法治所提倡的责任行政是一致的。

四、如何处理善治与法治的关系

善治和法治在许多方面都有内在一致性，不同之处仅仅是两者看问题的角度是不同的。善治主要是从管理学的角度提出的，要求政府还政于民，而法治主要是从法学角度提出的，要求政府治理过程中的法律至上。因此很难说孰优孰劣，或谁是谁的一部分。笔者认为，基于两者内在的诸多一致性，在实践中两者可以相互结合，在政府治理实践中共同发挥应有的作用。尤其是，善治并不排斥强制，行政权力在治理过程中仍发挥了主导作用，因此，善治的过程离不开法律的规制。善治需依法而治，法治需在法律至上的前提下充分考虑市民社会的作用，考虑公民的参与性。总之，现代社会的治理应实现法律指导下的善治。

1、治理须依法治理。

首先，治理实现法治化，要求政府治理的基本规则由法律作出明确规定，包括了治理的主体、内容、程序必须符合法律规定，这也是行政法治原则的基本要求。其次，治理的成果须由法律加以巩固。法律具有稳定性、权威性等形式化特征，法律化的治理成果更有利于对治理成果的应用和推广。第三，治理的目标须由法律加以评判。法律具有评价功能。现代社会之下，民主、公民权、公共利益等法律的基本要义应当成为治理成果的评价标准，防止治理行政化、边缘化，使其充满民主内涵和人本观念。

2、治理需实现善治。

首先，政府执法需要公民、法人和其他社会组织的积极参与。广义的执法也包括了政府制定规则的权力。这要求政府在执法过程中需广泛听取当事人的意见，收集足够的信息，进行有效的处理，平衡各方面的利益，做出公正高效的执法行为。其次，大力培养公民的自治意识，促进公民社会自觉秩序的形成。在执法过程中，政府要搭建一个使公民等合理表达自己诉求的平台，充分倾听民意、尊重民愿，实现政府与社会的良好信任与共同管理公共事务。在体制改革中，完善民间自治和基层自治制度，培养公民的自治意识。第三，重塑政府，转变政府经济和社会职能，推行政企分离、政社分离。政府应作为经济建设的掌舵者而非划桨者，同时应加强救济制度、社保制度等的完善，以公民权利为焦点，以增加公共利益为己任，大力推行服务型政府的建设。