集体土地征收补偿制度中的问题及完善建议

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要 ］ 国现 行 集 体 土地 征 收补 偿 制 度 依 然 存 在 一 些 有 待 完善 的 地 方 ， 程 序 规 定 不 够 完善 ， 偿 范 围偏 窄 、 我 如 补
标 准 偏 低 ， 地 补 偿 发 放 方 式 欠规 范 等 。在 以上 分 析 的 基 础 上 ， 出 相 应 的 解 决 建 议 ， 先 应 进 一 步 明 确 、 征 提 首 细化 、 地 征 程 序 ， 地 征 收 目的 的 合 法性 审 查 纳 入 征 收 程 序 ， 加 “ 证 ” 必 要 环 节 。 土 增 听 的 完善 司 法救 济 程 序 ； 次 应 运 步 扩 大 补 偿 其 范 围 ， 考 城 市土 地 市场 价 格 确 定 公 平 、 理 的 补 偿 标 准 ； 次 ， 关 注 个 体 农 民 的 权 益 ， 参 合 再 应 对征 地 补 偿 的 发 放 提 出指 导
胜枚举 。 １２ 土 地 征 收 程 序 中未 将 “ － 听证 ” 为 必 要 环 节 设
路 、 路 等 基 础 设 施 建 设 步 伐 逐 步 加 快 ， 村 土 地 征 收 的 规 模 铁 农
越 来 越 大 ， 成 失 地 农 民 的人 数 急剧 增 加 。据 相 关 资 料 统 计 ， 造 从
的义务 。
值 和 需 要 安 置 的农 业 人 口数 进 行 计 算 。 但 是 。 地 补 偿 费 和 安 土
置 补 助 费 的 总 和 不 得 超 过 土 地 被 征 收 前 ３年 平 均 年 产 值 的 ３ Ｏ 倍 。以 当前 的 土 地 农 业 产 出 、 产 品价 格 状 况 来 看 ， 地 年 产 值 农 土 十 分 有 限 ， 民 得 到 的补 偿 费 用 往 往 较 低 。 这 个 问 题 的 关 键 是 农 没 有 考 虑 到 土 地 的 市 场 价 格 ， 有 考 虑 土 地 用 途 转 变 后 的 增 值 没
张 金娟． 集 土 征 补 制 的 题 完 建 等：体 地 收 偿 度中 问 及 善 议
农 业 经 济
集体土地征收补偿制度中的问题及完善建议
张 金 娟 ’叶 桂 芳 ’刘 金 鹏 ， ，
（ ． 津商 业大 学 ， 津 １天 天
［ 摘
３ ０ ３ ；． 津正 盛房地 产 土地评 估 有 限公 司 ， 津 ０ １４ ２天 天
地 用 于 经 营 性 项 目的 开 发 ， 致 集 体 土 地 资 源 的 流 失 ， 害 了 导 损
例 如 ．９９年南 方 某 市 近 郊 的人 和 乡 由于 修 建 京 珠 高 速 公 １９
－
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农 业 经 济
路 ， 被 占用 农 民耕 地 ２ ． ｍ２ 当 地 农 民 虽 然 得 到 了 被 征 耕 地 共 ６７ 。 ｈ
行政权 力的滥用。 １１ 土地 征 收 程序 中 没 有 征 收 目的 合 法 性 的 专 项 审 查 ．
案 件 适 用 法 律 问 题 的解 释 》 定 ， 征 地 农 民 对 征 地 范 围 、 地 规 被 征 补 偿 标 准 等 有 争 议 时 ， 县 级 以上 人 民 政 府 协 调 ； 调 不 成 的 由 协 由批 准 征 地 的 人 民 政 府 裁 决 ： 收 各 方 不 能 对 征 地 补 偿 标 准 达 征
农村 济 科 ０ 年 ３ 第Ｏ期（ 第２ 期） 经 与 技２１ 第２卷 ２ 总 ８ ２ ７
征 收相 关法 律 ， 明确 集 体 土 地 征 收 中 “ 公共 利 益 ” 的界 定 模 式 。 参
的 补 偿 ， 未 被 征 收 的 耕 地 生 产 能 力 也 受 到 了 严 重 影 响 ． 并 但 却 不能 因此得到 相应的补偿 ：在修建 京珠高速 公路 的涵洞 时 ， 南
了农民失去土地的全部损失 。
新 出 台 的 《 有 土 地 上 房 屋 征 收 与 补 偿 条 例 》 确 了 公 共 利 益 国 明
的 具 体 含 义 ，但 有 关 集 体 土 地 征 收 的 相 关 法 规 并 没 有 出 台 ， 集 体 土 地 征 收 中 “ 共 利 益 ” 否 按 照 此 原 则 执 行 ． 没 有 相 关 法 公 是 并 规 对 此 作 出 说 明 。一 些 地 区 打 着 “ 共 利 益 ” 公 的幌 子 征 收 集 体 土
作 出 概 括性 规 定 这 种 折 衷 的 界 定 模 式 。要 消 除 集 体 或 农 民 对 征 收 目的 为 公 共 利 益 的 合 法性 的 疑 虑 ． 绝 经 营 性 用 地 打 着 “ 杜 公共 利益 ” 名 义 对 集 体 土 地 进 行 征 收 ， 免 集 体 土 地 的 流 失 。 的 避
低一些 ， 是由于排水设 备跟不 上 ， 洞 内常年积水 ， 农民 的 但 涵 给 出 行 和 耕 作 带 来 了很 多 不 便 。像 这 种 由于 征 地 而 导 致 的 间 接 损
失 ， 关 法 律 并 没 有 做 出补 偿 的 规 定 。 相 ２ ２ 补 偿 标 准 依 然 偏 低 ． 据 不 充分 ． 依
和 程 序 都 提 出 了改 进 。 但 是 ， 于 我 国 在 集 体 土 地 征 收 方 面 缺 由
出 申请 ， 土 地 行 政 主 管 部 门只 要 “ 取 意 见 ” 可 。 文 件 中也 则 听 即 没 有 规 定 土 地 行 政 主 管 部 门是 否 应 履 行 听证 告 知 的义 务 。而且 在 征 地 实 践 中 ， 于被 征地 农 民在 文 化 素 质 、 律 意 识 、 与能 由 法 参 力等 方面 的欠缺 ， 即使 参 加 听 证 会 ， 很 难 在 征 地 程 序 中 维 护 也 自身 的权 益 。
法 中 ，土 地 征 收 审 批 程 序 中 没 有 征 地 目的 合 法 性 的专 项 审 查 ． 在 征 地 公 告 中 也 没 有 征 地 目的 合 法 性 的 专 门说 明 。 ０ ０年 １ ２１ 月
按 照《 地管 理法》 ４ 土 第 ７条 规 定 ， 收 耕 地 的补 偿 费 用 包 征 括 土 地 补 偿 费 、安 置补 助 费 以及 地 上 附 着 物 和 青 苗 的 补 偿 费 。 可 见 我 国土 地 征 收 的 范 围 仅 仅 限 于 与 土 地 有 直 接 联 系 的损 失 ， 而 没 有 考 虑 其 他 问 接 损 失 。所 以 ， 样 的 补 偿 范 围 根 本 弥 补 不 这
地 农 民 是 否 有 异 议 和 是 否 提 出要 求 听证 。如 果 被 征 地 农 民不 提
１７ ９ ８年 到 ２ ０ ０ ９年 被 征 地 农 民 已高 达 ８ ０ ７ ｏ多万 ． １ 近 ０年 ， 年 每 征 收集 体 土 地 的 数 量 近 ２ ０万 ｈ 被 征 地 农 民新 增 高 达 ４ ０万 ｍ． ０ 左 右， 能 还 将 持 续 １ 左 右 。 可 ０年 为 了 加 强 和 改 善 征地 管 理 ， 国 土 资 源 部 于 ２ １ ０ ０年 ６月 发 布 了 “ 土 资 源 部 关 于 进 一 步 做好 征 地 管 理 工 作 的 通 知 ”对 征 国 。 地 的 补 偿 、 配 、 地 农 民 的 安 置 及 征 地 程 序 方 面 的 原 有 方 法 分 失
１３ 土 地 征 收 补 偿 的 司法 救 济 程 序 不 完善 ．
乏完善 的法律 规范 ， 地 征收过 程中仍存 在诸 多问题 。 害 了 土 侵 农 民合 法权 益 、 发 农 民集 体 上 访 事 件 时 有 发 生 。 引
最 高 人 民 法 院 ２０ ０ ５年 《 于 审 理 涉 及 农 村 土 地 承 包 纠 纷 关
虽 然 国 土 资 源 部 《 于 进 一 步做 好 征 地 管 理 工 作 的通 知 》 关
（００年 ６月 ） 定 ， 认 真 做 好 用 地 报 批 前 告 知 、 认 、 证 工 ２１ 规 要 确 听 作 。市 县 国 土 资 源 部 门 要 严 格 按 照 有 关 规 定 ， 地 报 批 前 认 真 征 履 行 程 序 ． 分 听 取农 民 意 见 。对 于 是 否举 行 听 证 会 ， 看 被 征 充 要
集 体 所 有 的 土 地 征 为 国 有 的 行 为 。土 地 是农 民赖 以 生存 的 前 提 和 保 障 。 体 土 地 被 征 收 之 后 ， 农 民 而 言 无 疑 会 产 生 深 远 的 集 对 影 响 。 目前 ， 国 经 济 快 速 发 展 ， 镇 化进 程 不 断 加 速 ， 速 公 我 城 高
成一致 意见的 ， 属法院受理范 围 ， 不 由征 收部 门 裁 定 ， 且 该 裁 而
定 为终 局 裁 定 。可 见 ， 农 民对 补 偿 有 争 议 时 ， 本无 法 通 过 司 当 根
法 途 径 解 决 ， 府 部 门 既 是 决 策 的 制 定 者 ， 是 裁 决 者 ， 以 避 政 又 难 免 会 出现 不 公 平 、 公 正 的 现 象 。 不
人 。因此 ． 论是 在实施征地 工作前 、 地工 作实施 过程 中 ， 无 征 还 是 征 地 结 束 后 政 府 部 门 都 应 充 分 听 取 村 集 体 、农 民 的 意 见 ， 而 不 能 以 一 纸 行 政 命 令 解 决 所 有 问 题 。 不 管 被 征 用 土 地 所 有 权 人 、 用 人 是 否 提 出 申请 ． 地 行 政 主 管 部 门 都 有 举 行 听 证 会 使 土
１ 土 地征收 程 序不 完善
科 学合理的土地征 收程序应该预先设定 行政机关 的权 限 ． 规 定 其 决 策 的依 据 和 步 骤 ，避 免 行 政 机关 专 断 和 滥 用 职 权 ， 保 证 土 地 征 收 的顺 利 进 行 。但 是 在 我 国 ， 地 征 收 程 序 的规 定 过 土 于简单 ， 少必要 的监督 机制 ． 易 带来各 级政府和 主管 部 门 缺 容
性 原 则
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【 键 词 ］ 体 土 地 ； 收补 偿 ； 收 程 序 ； 偿 标 准 关 集 征 征 补 集 体 土 地 是 指 农 民集 体 经 济 组 织 所 有 的 土 地 ． 体 土 地 征 集 收 是 指 国 家 为 公 共 利 益 的 需 要 ． 过 法 定 程 序 ． 原 属 于 农 民 通 将
其 次 ， 征 用 土 地 程 序 中 将 “ 证 ” 为 必 要 环 节 ， 分 为 在 听 设 并
事 前 听 证 、 中 听 证 和 事 后 听证 。听 证 是 指 听取 利 害 关 系 人 的 事
按 照《 地 管理 法》 ４ 土 第 ７条 规 定 。 国 土 地 征 收 是 按 照 土 我
于 要 达 到 涵 洞 要 求 的 ３ 多 的高 度 ，不 得 不 把 地 平 面 的 地 挖 得 ｍ
照《 有土地上房屋征收与补偿条 例》 国 中关 于 界 定 “ 共 利 益 ” 公 的
方 式 ． 取 一 方 面 列 举 公 共 利 益 的 池 ． 一 方 面 义 对 公 共 利 益 采 另
土 地 征 收 必 须 是 出 于 公 共 利 益 的 需 要 。征 收 目的 必 须 合
法 ， 是 国际 上 通 行 的原 则 ， 为 我 国 法 律 所 接 受 。我 国现 行 立 这 亦
２ 补偿 范 围和补 偿标 准有 待拓 宽 与提 高
２ １ 补 偿 范 围仅 涉 及 直 接 损 失 ．
地 原 有 用 途 进 行 补 偿 ，并 以 土 地 产 值 作 为 征 收 补 偿 标 准 的 依 据 。征 收 耕 地 的 土 地 补 偿 费 和 安 置 补 助 费 ． 常 按 照 耕 地 年 产 通
意 见 的 法 律 程 序 。集 体 土 地 征 收 过 程 中 ． 村 集 体 经 济 组 织 作 农 为 土 地 所 有 权 人 ， 民 作 为 村 集 体 成 员 ． 该 被 视 为 利 害 关 系 农 应
农 民 的 合 法 权 益 。例 如 ． 东 某 地 一个 名 人 故 里 园 区 规 划 ， 目 广 项 是 由某 企 业 推 动 的“ 宗 文 化 园 区 ” 禅 。这 个 项 目其 实 是 一 五 星 级 酒 店 ， 化 项 目只 是 一 个 幌 子 。 此 种 事 例 在 集 体 土地 征 收 中不 文