旅游用地

问：旅游用地如何分类？它们的具体功能是什么？关于旅游用地的相关法律规定知识旅游用地规划容易遇到哪些问题解决方案一览旅游用地规划存在哪些问题?如何解决?（中国旅游用地性质是什么哪些可用于旅游房产开发）

从国内外的土地使用性质而言，都不存在旅游房产用地这个类别，而在国内出现的旅游房地产开发概念，其实质还只是房地产开发商针对项目建成后用于与旅游行业相关的住宿和经营活动来进行定义。从房地产开发的角度分析，旅游房地产包含两个概念。一个是指旅游地产，包括旅游景点开发和休闲娱乐等设施的建设；另一个是指旅游房产，围绕旅游活动所需要的，以住宿业开发为主，包括旅游酒店、宾馆、服务式公寓、旅店、经济型酒店、度假村和休闲度假住所等。因此，要确认中国旅游房产的用地性质，需要从政府规定的住宿业用地和房地产开发用地来进行区分。从住宿业的角度来考虑，只有旅游星级酒店属于旅游商业用地；从房地产开发角度分析，国内房地产开发包括商业（含旅游商业用地）用地、住宅用地、综合用地和工业用地等。只有旅游星级酒店在通过国土管理部门和旅游部门审批后，可以以旅游商业用地性质立项。而其它住宿业设施，如服务式公寓、社会旅馆、经济型酒店等的用地性质，政府并没有明确作出规定。住宿业的经营活动并不受用地性质的限制，但必须获得与住宿业相关的行业特许经营许可证，如消防、安保和卫生等。按照现有的相关政府规定，国内可以用于旅游房产开发的土地用地性质如下：商业性质用地传统的旅游星级宾馆、酒店项目立项，土地批租年限为

40 年，该类项目不属于房地产开发行为，一般不允许按照商品房模式进行分割销售。国家级或省级旅游度假区内的旅游商业用地，土地批租年限为40或50 年，由于各地鼓励投资的政策不同，有些可以按照房地产开发模式，按照商品房模式分割销售。城市商业用地，土地批租年限为40 年，允许以房地产开发模式进行销售，但受到相关法规的约束。商业用地性质的旅游房产项目，一般适合于建设旅游星级宾馆、商务酒店、经济型酒店、度假酒店等以酒店经营为主要目的投资行为。综合类用地商住两用，即，商业和住宅综合用地，带有裙房的商务公寓或写字楼，土地批租年限为50 年，该类用地性质本身就属于房地产开发，可以按照商品房模式分割销售。商业城市中的综合类用地性质，一般适合于商务酒店、全套房酒店、旅游星级宾馆、服务式公寓、经济型酒店等旅游房产建设。国家级或省级旅游度假区内的综合类用地性质，一般适合于度假酒店、度假公寓等旅游房产建设。住宅用地纯住宅类酒店式公寓、别墅，土地批租年限为70 年，本身属于房地产开发性质，可以按照商品房模式分割销售。住宅用地性质，一般适合于服务式公寓、度假公寓、度假别墅等旅游房产项目的建设。

问：现在旅游用地都容易碰到哪些问题？北京山合水易规划设计院研究，现在旅游用地存在以下问题：

（一）旅游用地土地集约利用水平较低

旅游用地的开发不但使自身同时具有生产和旅游的多重价值，同

时对其周边土地的社会经济价值具有明显的辐射带动作用。目前，旅游用地开发多重短期收益、局部收益，土地利用效率低。旅游用地集约利用内涵不但要考虑旅游区土地经济、社会、生态效益的最大化，还要兼顾周边区域土地利用效益的最大化。实现旅游用地及其周边区域土地整体集约，充分发挥旅游用地的外部效应，这是旅游用地土地集约利用的实质所在。

（二）旅游用地取得方式多样化、产权残缺、开发主体多元化利益矛盾冲突

经营性用地以市场化方式取得已成为一种普遍的做法，操作也比较规范，但是旅游用地的取得，至今仍允许采用协议出让、土地租赁等方式，旅游用地也不断蚕食农业用地数量，加剧了建设用地与农业用地之间的矛盾。具体而言，旅游用地涉及土地类型繁多，诸如现代农业旅游园区的建设、野外生存拓展基地的开发、大型主题园区的建设等，涉及到国有土地也涉及到集体土地，土地取得方式包括出让、租赁、合作经营等各种方式，在当前旅游用地的开发中，大部分涉及到农用地转用和土地征收，一些地区在进行旅游资源开发时，缺少农用地转用和征地手续，这不符合现行法律的规定，旅游用地开发主体包括中央政府、地方政府、集体、个人、开发企业等，如果在旅游项目开发前期未能解决好土地权属问题，必将导致项目开发完成后甚至在项目开发过程中，出现地区之间、部门之间各自为政，利益纠纷以及管理混乱等问题。

（三）旅游用地规划与土地利用总体规划、城镇规划、社会经济发展规划等各种规划之间，相互脱节的现象也比较突出其后果主要表现为：其一由于没有规定规划或规划没有得到有效执行，旅游用地的空间结构、建筑物的风格体量与旅游用地的文脉不协调，降低了原有历史文化的观赏价值，很多旅游景点成为现代城镇中的一个个文化孤岛、环境孤岛，使旅游景点失去了原有的特色；其二旅游用地的开发建设与城市建设不协调，公共基础设施和社会服务设施建设滞后，满足不了实际需求。

（四）旅游用地与农用地配置失衡在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。

我院专家提出旅游用地的对策及建议：（一）结合旅游用地时间情况，探索多样化的土地使用权转让方式集体土地所有权的旅游用地可采取不改变土地所有权权属性质的前提下，采用一定年限的租赁、股份入股或置换等方式转让，针对国有土地所有权的旅游用地，如果单纯以盈利为目的，宜采用招标、拍卖、挂牌方式出让，如果是非盈利性公益目的，可采用协议、划拨等方式转让。（二）协调旅游规划与土地利用总体规划的关系旅游规划编制以土地利用总体规划为依据，土地利用总体规划编制中充分考虑旅游用地规划，建议将旅游用地规划纳入土地利用总体规划体系，并按旅游区的景观质量要求兼顾居民生活需求和旅游活动的需求进行合理开发，旅游规划中旅游用地充分考虑通过土地整理等方式利用存量土地和废弃地，实现以旅游促进土地利用结构的优化，提高土地利用效益。（三）完善旅游用地土地规划在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。（四）制定并实施科学的旅游区规划从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非传统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应