第三章 公共事业管理模式与体制
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《国务院关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》2010年
2015年11月30日星期一9时 52分47秒
铜陵学院
公共管理系
李长源
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• 3.以市场为基础 • 在政府统筹和规划、投资的多元化、管理上的分 权和社会化等都是构建在以市场为基础上的。 • 4.法制化和规范化 • 公共事业管理的法制化是指通过建立健全法律体 系，对公共事业实施管理。 • 公共事业管理的规范化是指公共事业管理部门在 法律的基础上，通过研制一系列的公共事业管理 的规章、制度等，以确保管理的科学性、合法性、 公正性和可行性的活动。
公共事业管理概论
主 讲 人 李 长 源
崔运武
2015年11月30日星期一9时 52分47秒
编著
铜陵学院
财税与公共管理学院
财税与公共管理学院 李长源 1
ISBN:7-04-018129-0
• • • • • • • •
课程中文名称:公共事业管理概论 拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun 课程类别：必修 课程学分数： 课程学时数：68 授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学 行政管理学
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3、政府能力 在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为 社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无 疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社 会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品 的能力。
4、社会发育程度【我国目前社会组织发展现状】 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织 等的发育程度。 【铜陵市非政府组织】
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企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要 有以下三种方式： • BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建 设—经营—转让； • BOOT (Build—own—Operate—Transfer）方 式，即建设—拥有—经营—转让； • BOO（(Build—own—Operate)方式，即建设 —拥有—经营。
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（二）公共事业管理的干预模式
时间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前后达到高 峰。 基本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面 干预并垄断公共事业管理的模式。在这种模式下，市场对 公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力 量的参与是极为有限的。 凯恩斯主义：强调政府作用，政府全面干预社会经济生活。
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（三）宏观公共事业管理机构
• 在公共事业管理的主体系统中，主要由高 层次的政府组织承担宏观公共事业管理的 职责 • 在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承 担宏观公共事业管理任务的政府机构有： • 一是立法机构，如我国的人民代表大会、 西方国家的议会； • 二是司法机构，如法院、检查院等； • 三是行政机关即政府管理部门，如政府的 科、教、文、卫管理部门，环保部门等
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发源于17世纪和18世纪， 也因此，它通常被视为由 于工业革命和随后的资本 主义体制而产生的一种意 识形态。亚当.斯密
二、公共事业管理模式的历史演变 （一）公共事业管理的保护模式 时 间：古典自由主义经济时期(17-18世纪到20世纪30年代) 基本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有 限的，有限的公共事业产品基 本上由社会自行提供，市场 不介入这一领域。
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（二）宏观公共事业管理的基本方式和内容
1、基本方式 宏观公共事业管理的基本方式是间接管理， 其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的 间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现 在宏观公共事业管理机构的计划、组织、协调和 控制的基本职能发挥上。 2、基本内容 第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特 殊“市场”进行预测。
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第三节 当代公共事业管理的层次与体制
一、宏观公共事业管理 宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的 公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质 量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果 具有宏观性的公共事业管理。 （一）宏观公共事业管理的基本目标 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产 品供给的宏观平衡。
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(三）私人参与公共产品生产和提供的条件
• 1、是纯公共产品领域私人一般不进入 • 2、是在公共产品的消费上必须存在排他性技术 • 3、必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品 领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。 • 4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。
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目录
第一章 导论 第二章 公共事业管理环境 第三章 公共事业管理的模式与体制 第四章 公共事业管理中的组织 第五章 公共事业管理的职能、方式 与方法
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生产方式
提供方式
产品性质
公共提供
公共生产 混合提供 私人生产 市场提供
纯公共产品
准公共产品
私人产品或接近于私 人产品的准公共产品
图3——1：公共事业产品的生产和提供方式组合
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第六章 公共事业管理责任与伦理 第七章 公共事业管理的一般过程 第八章 公共事业法律制度 第九章公共事业分类管理概述（上） 第十章公共事业分类管理概述（下）
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第三章 公共事业管理的模式与 体制
学习要点：
·公共事业管理模式的内涵和实质 ·公共事业管理模式的决定因素 ·当代公共事业产品的提供方式 ·当代公共事业管理模式的基本特点 ·当代公共事业管理的层次与体制
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三、当代公共事业管理模式的基本特点
• • • •
（一）多元构成 （二）政府主导和统筹 （三）以市场为基础 （四）法制化与规范化
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• 1.多元构成 • 在投资方面，形成了多元投资；在管理方 面，出现了分权化和社会化的多元管理， 如社区和非政府组织的迅速发展。 • 2.政府主导和统筹 • 政府主导和统筹的实质和表现
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所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未 来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国 际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设， 可以成立项目公司，该公司是具有独立法人地位 的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营， 负债通常占总投资的65%~70%，项目公司是借 款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于 项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收 益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私 人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。
满足，公共部门在提供公共物品 时趋向于浪费和滥用资源，公共 支出成本规模过大或者效率过低， 政府的活动达不到预期的目的的 这样一些情况。
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（二）关于私人提供公共产品的可能性
• （戈尔丁的“选择性进入” 和“平等性进入” ） 1.选择性进入：消费者只有在满足一定的约束条件后才可 以消费某产品； 指在一个共同利益体中，某人自觉 • •
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第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点
一、公共事业管理市场模式机理形成的基础 （一）私人参与公共产品生产和提供的必要性 指个人对公共物品的需求在现代 “政府失败” 代议制民主政治中得不到很好的
“政府失败”的原因 1 公共决策失效 2 政府工作机构的低效率 3 政府的内部性与扩张 4 政府的寻租活动
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第一节 公共事业管理模式的概念、 演变与决定因素
一、公共事业管理模式的基本内涵 公共事业管理模式：就是在公共事业产品的 生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系 的组合方式。
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二、当代公共事业产品提供方式
（一）公共提供 公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公 共消费的需要。（气象、基础科学研究农业技术的研究和推 广、社会科学研究等） 纯公共产品免费提供的原因分析 （二）市场提供 由市场提供生产公共产品的经费。（准公共产品如水电 气城市公交以及电信等） 提供方式：私人提供；私人与社区联合提供。 （三）混合提供 政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取 一定费用的方式来提供公共产品。 （教科文卫体等） 政府补贴，政府经营；私人经营，政府采购。
2015年11月30日星期一9时 52分47秒 铜陵学院 公共管理系 李长源 16
从公共产品的提供方式的分析中可以看出， 总体上看，公共产品可以是公共生产，也可 以是市场生产，公共产品的提供方式可以是 公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。 因此，其生产方式与提供方式可以有不同的 组合模式，并得到图3-1：
制下进行的互动。
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三、公共事业管理模式的实质及其决定因素
（一）公共事业管理模式的实质 是指在公共事业管理过程中存在或可供选择 的政府与市场、政府与社会关系的处理方式， 或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。
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或不自觉地，假装或不道德地像南 郭先生一样“滥竽充数”的行为与 2.平等性进入：任何人都可以消费某产品。 动机。其根本原因在于团体利益同 分，责任与成本却由团体的每个成 员承担，这样便会出搭便车的投机 3.免费搭车问题缺乏科学论据，只是理论上的，其实可以 心理与行为。
通过某种方式来解决。（制度安排如科斯等人的制度经济 学理论和布坎南等人的公共选择理论）
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（ 三）公共事业管理的市场模式
时 间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革 的产物。 基本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品的生产和提 供，政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与 市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对 公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。 英国：私有化 研究选民、政治人物、以及政府官 美国：民营化 员们的行为，假设他们都是出于私 中国：市场化 利而采取行动的个人，以此研究他 们在民主体制或其它类似的社会体 布坎南，公共选择理论代表人物。
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• 标。
第二，制定和分析公共事业范围内的社会指
第三，制定有关公共事业的公共政策，对公 共事业产品的种类与数量提出建议和指导，规范 全社会公共事业范围的生产和提供。 第四，根据所确定的公共事业管理的目标， 进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公 共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的 组织、协调和控制工作。
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（二）公共事业管理模式的决定因素
1、公共需求 一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会 经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。 公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本 因素。 2、主体意识 这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对 公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定 的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。
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• 3.以市场为基础 • 在政府统筹和规划、投资的多元化、管理上的分 权和社会化等都是构建在以市场为基础上的。 • 4.法制化和规范化 • 公共事业管理的法制化是指通过建立健全法律体 系，对公共事业实施管理。 • 公共事业管理的规范化是指公共事业管理部门在 法律的基础上，通过研制一系列的公共事业管理 的规章、制度等，以确保管理的科学性、合法性、 公正性和可行性的活动。
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• • • • • • • •
课程中文名称:公共事业管理概论 拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun 课程类别：必修 课程学分数： 课程学时数：68 授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学 行政管理学
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3、政府能力 在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为 社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无 疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社 会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品 的能力。
4、社会发育程度【我国目前社会组织发展现状】 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织 等的发育程度。 【铜陵市非政府组织】
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企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要 有以下三种方式： • BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建 设—经营—转让； • BOOT (Build—own—Operate—Transfer）方 式，即建设—拥有—经营—转让； • BOO（(Build—own—Operate)方式，即建设 —拥有—经营。
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（二）公共事业管理的干预模式
时间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前后达到高 峰。 基本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面 干预并垄断公共事业管理的模式。在这种模式下，市场对 公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力 量的参与是极为有限的。 凯恩斯主义：强调政府作用，政府全面干预社会经济生活。
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（三）宏观公共事业管理机构
• 在公共事业管理的主体系统中，主要由高 层次的政府组织承担宏观公共事业管理的 职责 • 在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承 担宏观公共事业管理任务的政府机构有： • 一是立法机构，如我国的人民代表大会、 西方国家的议会； • 二是司法机构，如法院、检查院等； • 三是行政机关即政府管理部门，如政府的 科、教、文、卫管理部门，环保部门等
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发源于17世纪和18世纪， 也因此，它通常被视为由 于工业革命和随后的资本 主义体制而产生的一种意 识形态。亚当.斯密
二、公共事业管理模式的历史演变 （一）公共事业管理的保护模式 时 间：古典自由主义经济时期(17-18世纪到20世纪30年代) 基本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有 限的，有限的公共事业产品基 本上由社会自行提供，市场 不介入这一领域。
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（二）宏观公共事业管理的基本方式和内容
1、基本方式 宏观公共事业管理的基本方式是间接管理， 其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的 间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现 在宏观公共事业管理机构的计划、组织、协调和 控制的基本职能发挥上。 2、基本内容 第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特 殊“市场”进行预测。
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第三节 当代公共事业管理的层次与体制
一、宏观公共事业管理 宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的 公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质 量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果 具有宏观性的公共事业管理。 （一）宏观公共事业管理的基本目标 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产 品供给的宏观平衡。
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(三）私人参与公共产品生产和提供的条件
• 1、是纯公共产品领域私人一般不进入 • 2、是在公共产品的消费上必须存在排他性技术 • 3、必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品 领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。 • 4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。
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第一章 导论 第二章 公共事业管理环境 第三章 公共事业管理的模式与体制 第四章 公共事业管理中的组织 第五章 公共事业管理的职能、方式 与方法
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生产方式
提供方式
产品性质
公共提供
公共生产 混合提供 私人生产 市场提供
纯公共产品
准公共产品
私人产品或接近于私 人产品的准公共产品
图3——1：公共事业产品的生产和提供方式组合
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第六章 公共事业管理责任与伦理 第七章 公共事业管理的一般过程 第八章 公共事业法律制度 第九章公共事业分类管理概述（上） 第十章公共事业分类管理概述（下）
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第三章 公共事业管理的模式与 体制
学习要点：
·公共事业管理模式的内涵和实质 ·公共事业管理模式的决定因素 ·当代公共事业产品的提供方式 ·当代公共事业管理模式的基本特点 ·当代公共事业管理的层次与体制
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三、当代公共事业管理模式的基本特点
• • • •
（一）多元构成 （二）政府主导和统筹 （三）以市场为基础 （四）法制化与规范化
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• 1.多元构成 • 在投资方面，形成了多元投资；在管理方 面，出现了分权化和社会化的多元管理， 如社区和非政府组织的迅速发展。 • 2.政府主导和统筹 • 政府主导和统筹的实质和表现
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所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未 来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国 际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设， 可以成立项目公司，该公司是具有独立法人地位 的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营， 负债通常占总投资的65%~70%，项目公司是借 款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于 项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收 益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私 人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。
满足，公共部门在提供公共物品 时趋向于浪费和滥用资源，公共 支出成本规模过大或者效率过低， 政府的活动达不到预期的目的的 这样一些情况。
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（二）关于私人提供公共产品的可能性
• （戈尔丁的“选择性进入” 和“平等性进入” ） 1.选择性进入：消费者只有在满足一定的约束条件后才可 以消费某产品； 指在一个共同利益体中，某人自觉 • •
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第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点
一、公共事业管理市场模式机理形成的基础 （一）私人参与公共产品生产和提供的必要性 指个人对公共物品的需求在现代 “政府失败” 代议制民主政治中得不到很好的
“政府失败”的原因 1 公共决策失效 2 政府工作机构的低效率 3 政府的内部性与扩张 4 政府的寻租活动
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第一节 公共事业管理模式的概念、 演变与决定因素
一、公共事业管理模式的基本内涵 公共事业管理模式：就是在公共事业产品的 生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系 的组合方式。
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二、当代公共事业产品提供方式
（一）公共提供 公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公 共消费的需要。（气象、基础科学研究农业技术的研究和推 广、社会科学研究等） 纯公共产品免费提供的原因分析 （二）市场提供 由市场提供生产公共产品的经费。（准公共产品如水电 气城市公交以及电信等） 提供方式：私人提供；私人与社区联合提供。 （三）混合提供 政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取 一定费用的方式来提供公共产品。 （教科文卫体等） 政府补贴，政府经营；私人经营，政府采购。
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从公共产品的提供方式的分析中可以看出， 总体上看，公共产品可以是公共生产，也可 以是市场生产，公共产品的提供方式可以是 公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。 因此，其生产方式与提供方式可以有不同的 组合模式，并得到图3-1：
制下进行的互动。
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三、公共事业管理模式的实质及其决定因素
（一）公共事业管理模式的实质 是指在公共事业管理过程中存在或可供选择 的政府与市场、政府与社会关系的处理方式， 或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。
2015年11月30日星期一9时 52分47秒
或不自觉地，假装或不道德地像南 郭先生一样“滥竽充数”的行为与 2.平等性进入：任何人都可以消费某产品。 动机。其根本原因在于团体利益同 分，责任与成本却由团体的每个成 员承担，这样便会出搭便车的投机 3.免费搭车问题缺乏科学论据，只是理论上的，其实可以 心理与行为。
通过某种方式来解决。（制度安排如科斯等人的制度经济 学理论和布坎南等人的公共选择理论）
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（ 三）公共事业管理的市场模式
时 间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革 的产物。 基本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品的生产和提 供，政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与 市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对 公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。 英国：私有化 研究选民、政治人物、以及政府官 美国：民营化 员们的行为，假设他们都是出于私 中国：市场化 利而采取行动的个人，以此研究他 们在民主体制或其它类似的社会体 布坎南，公共选择理论代表人物。
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• 标。
第二，制定和分析公共事业范围内的社会指
第三，制定有关公共事业的公共政策，对公 共事业产品的种类与数量提出建议和指导，规范 全社会公共事业范围的生产和提供。 第四，根据所确定的公共事业管理的目标， 进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公 共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的 组织、协调和控制工作。
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（二）公共事业管理模式的决定因素
1、公共需求 一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会 经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。 公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本 因素。 2、主体意识 这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对 公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定 的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。