(发展战略)日本财政的发展与改革
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日本财政的发展与改革
1. 战前、战时的财政
明治维新以后,日本政府实行地租改革(1873—1881年),增加了政府的收入,但是,由于大力推行殖产兴业政策,导致财政支出急速增加,使整个财政陷于支出大于收入的状态。明治10年(1877年)爆发了西南战争,政府为筹措军费而大量发行不兑现纸币,导致了严重的通货膨胀。通货膨胀又造成对外贸易入超和金银外流,使近代日本经济首次面临危机。明治14 年(1881年)明治政府采取了“超紧缩、超均衡”的财政政策,取消不兑现纸币,发行兑换券,增加对烟酒等商品的征税,停止由国家经营工厂和矿山,大幅度削减财政支出。这是日本财政史上第一次出现的正式的财政政策。其时任大藏大臣的是松方正义,因此,后人称该政策为“松方财政”。松方财政(1881—1885年)制止了通货膨胀,带来了通货的稳定,使对外收支变为顺差,并导致建立了近代的财政、金融体系(在1882年设立了日本银行),另一方面也造成了负面的影响,引起了深刻的通货紧缩,特别是农产品价格下跌,使卷入商品经济的小农遭到沉重的打击。
其后,政府又转向积极财政。经过中日甲午战争(1894年)和日俄战争(1904年),日本日益走上扩充军备的道路,岁出规模不断扩大,1897年中央政府的一般会计岁出超过2 亿日元,相当于1894、1895年的7000—8000万日元的约3 倍。因此,尽管有中日甲午战争后获得高达2亿3150两白银的战争赔款(约3 亿6400万日元,相当于1895年一般会计岁出额的4 倍多)支撑一时,终于不得不依靠发行大量国债和向外国借款来获取财源。而在扩充军备的同时,政府又大力充实产业设施,如建设钢铁厂、改建铁路、扩充电信电话设施、奖励海运造船、设立特殊银行、修建治水工程、普及教育等等,在此过程中,日本政府的作用不断扩大,加快了走向“大政府”的步伐。由于近代化落后,商品竞争力弱,20世纪初的日本经常受到外汇不足的困扰。然而,以第一次世界大战为契机,日本逐步扩大了出口市场,国际收支转为顺差,外汇储备有所增加。一战结束以后,日本复又陷入财源困难的境地。加之1923年发生了东京大地震,地震后的复兴需要导致财政支出进一步膨胀,结果,出现了大幅度的财政赤字。为了克服赤字,重建财政,政府采取了彻底的紧缩财政政策。但是,在世界经济大危机的背景下,1930年前后的日本经济日趋萧条,物价跌落,中小企业大量倒闭。1931年就任大藏大臣的高桥是清又转向积极财政,力图通过扩大财政支出来摆脱萧条,恢复经济景气。虽然高桥的积极财政政策促进了景气的恢复,但是国债余额急速膨胀,至1935年达到98亿日元,进入了所谓“国债百亿日元”时代。与此同时,军部为了扩充军备的需要,不断施加压力要求扩大财政支出,致使中央、地方合计的财政支出在
1936 —1941年度增至2.3 倍,在1941—1945年度又增至3 倍,其中军费支出占财政支出的比重从1938年度的约30%增至1942年度的约40%,又增至1944年度的约50%。总之,战时日本财政是在中央集权政府的强有力的控制下,以满足对外侵略的军事需要为最高目标的财政。
2. 战后复兴期的财政
战后日本在战争废墟上重建日本经济的过程中,财政起到了重要的作用。1947年春政府开始实施“倾斜生产方式”,压低煤炭、钢铁等重要物资的价格,以促进生产的恢复。政府压低重要物资价格的办法就是规定“官定价”,这是被故意压低了的价格,甚至低于实际生产费,两者的差额则由政府以“价格调整费”的形式给予补助。鉴于煤炭、钢铁等的实际生产费比官定价要高出三四成,为此,“价格调整费”的数额十分庞大,在1947年度占年度预算的比例高达四分之一。与此同时,政府还要给复兴金融公库出资,使其承担向重要产业融资的任务。这种依靠财政手段来支持生产恢复的作法,导致了财政支出与赤字的迅速扩大,同时,财政支出扩大加上物资不足,又致使通货膨胀日益加剧。1947年度的《经济白皮书》的副标题——“财政、企业、家庭经济都是赤字”,正是当时情景的真实写照。1949年的消费物价比上年上涨80%。1949 年2 月,约瑟夫。道奇来日,对财政制度进行大刀阔斧的改革,要求实施所谓“超均衡财政”,严格削减价格差补助金及其他补助金,停止复兴金融金库的新贷款,制定1 美元等于360 日元的单一固定汇率,通过对1949年度预算进行修订,使其总计达到平衡即实现“综合预算平衡”。此外,对政府行政机构实施改革,将各省(相当于中国所说的“部”)的部、局的数目削减30%,大幅度减少公务员人数(在第一次行政整理中裁减23万人)。这样,占领军以其强大的权利为后盾,实施了空前的财政改革。通过实施被称为“道奇路线”的一系列政策措施,使严重的通货膨胀得到缓和,工矿业生产有所恢复,出口明显增加,1949年度预算的执行结果实现了盈余,为健全财政制度创造了条件。然而,道奇路线的目标虽然基本上得到实现,但也产生了负面的影响,导致出现了深刻的通货紧缩局面,造成了企业经营状况的恶化与生产的停滞。在1949年,日本还推行了一项决定战后财政方向的重要改革,即所谓“夏普劝告”。与道奇改革着眼于财政的“岁出方面”相对照,夏普劝告着眼于财政的“岁入方面”,即开展大规模的税制改革。其中心内容是有:把征税重点置于所得税和直接税上,实行所谓“所得税中心主义”,并确立累进课税体系;明确划分中央政府与地方政府之间的税源分配;协调法人税与对红利收入的课税;为加强地方自治而废除附加税制,削减国库补助金,加强财源调整功能等。该“劝告”从1950年度的预算起正式开始实施。
3. 支撑经济高速增长的财政
在1955年以后,日本开始进入经济高速增长期,各项经济指标(除对外贸易)恢复并超过战前水准,电机、石油化学、合成纤维等各种新型产业迅速成长,形成了“投资呼唤投资”的经济建设热潮。由于经济的迅速增长,使税金的自然增收大幅度增加,从而带来了巨额的财政收入,这种收入又成为政府增加岁出和实施减税的财源。在财政支出方面主要是扩大了公共事业的投资,以充实产业基础设施,支持民间企业的发展。直至60年代前半,尽管财政支出迅速增加,但收入也在大幅度上升,足以维持预算平衡而无需发行国债。不过,当时的财政的作用不是很大,不如说是仅仅起到了“配角”的作用。由于政府坚持“均衡预算主义”,财政政策尚未被用作为调整景气的工具。在景气调整方面,主要角色是金融政策。一方面通过采取低利率的政策来促进企业的设备投资,另一方面依靠金融政策来发挥调整景气的作用。在财政方面,主要是财政投资贷款起到了重要的作用,日本银行等政府金融机构成为不断增长的产业资金的重要提供者。1964年东京举办奥运会之际出现了“奥林匹克景气”,1965年日本经济转向萧条,尽管在1965年度的“当初预算”中仍坚持了不依靠财政手段调节景气的方针,其后发现税收明显不足,不得不在1965年7 月提出的紧急萧条对策中,决定援用财政特例法来发行2500亿日元的长期国债。这是日本自战后以来第一次发行国债,意味着日本政府开始放弃已坚持16年之久的预算均衡原则,也意味着自1949年推行道奇的“均衡预算主义”路线以来的一大转折。由于利用财政政策来调节景气对于日本来说具有划时代的意义,因而当时的大藏大臣福田赳夫宣称日本进入了“财政新时代”。在60年代后半,虽然财政支出迅速扩大,但在经济高速增长的背景下,税收增加得也快,这导致对国债的依赖程度不高,国债的发行额也不很大。
4. 国债发行的迅速扩大
战后日本的国债发行始于1965年;国债发行额的急速扩大始于1973年第一次石油危机以后;至于“赤字国债”的发行(为筹措建设社会性资本所需资金的“建设国债”以外的国债)则始于1975年的补正预算,其后,发行赤字国债形成为惯例。日本政府在开始发行赤字国债的第二年,即1976年就提出要从赤字国债中解脱出来,并定下了在1980年度消除赤字国债的目标。然而,当时正值西方各国经济出现同时萧条的局面,日本为了充当促使西方经济走出同时萧条局面的“火车头”,力图达到7 %的增长率,为此,而大幅度地扩大财政支出,不巧又遇到1979年第二次石油危机,致使经济萧条趋于长期化、深刻化,赤字国债的发行额反而增加,在1979年度达15万2700亿日元的国债发行额中,赤字国债占一半以上,达8 万550 亿日元。1979 年9 月,政府又提出要在1984年度摆脱赤字国债