教育政策制定过程中多元主体互动分析

教育政策制定过程中的多元主体互动分析[摘要]教育政策的多元主体的合作与分工是保证政策制定科学性和民主性的条件。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中,政治精英、咨询专家、普通公众和媒体在各自发挥特长的同时,也暴露出各自的弊端。

[关键词]政策主体教育政策政策制定教育规划

2008年8月29日,国务院总理温家宝主持召开国家科技教育领导小组第一次会议,审议并通过了教育部关于制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《中长期规划》)的工作方案。此方案的通过,表明中长期教育发展规划作为一项教育领域内的公共政策已由公共议程进入政府议程,从问题构建阶段迈进了方案制订阶段。

教育政策过程是指在教育领域内,针对特定的教育环境,政策主体影响政策客体以达成教育政策目标的过程。政策主体是多元的:包括官方主体,如行政机关、司法机关、政府职能部门等,也包括非官方主体,如智囊团、大众传媒、利益集团、普通公众等。不同主体通过不同途径影响政策过程,如政府通过占有核心决策地位直接影响决策结果,智囊团、专家组则通过对知识的占有影响决策过程或决策结果,公众和媒体通过舆论进行监督。政策过程的多元主体在决策过程中所起的作用不同,各自具有的优势劣势也不同,因此,分工与合作是必须的,同时,利益冲突也是不可避免的。

一、政治精英

托马斯·戴伊在《民主政治的讽刺》中提到精英决策模型,他认为:社会分化成掌权的多数人和无权的少数人;少数的统治者与精英人物不是被统治群众的代表,而是他们自身共同的价值观和利益诉求的代表,精英人物对群众的影响远超过群众对精英人物的影响。但是,后来,他又在《理解公共政策》一书中修正了自己的观点,他说,“精英价值也许是关心公众的,一种贵族阶级的使命感也许会渗透在精英价值的观念中,大众福利也可以是精英制定政策的一个重要因素,即精英决策与大众的福利并不一定是敌对的”。

《中长期规划》是由教育部最先提出的,然后由政府通过制定。政治精英为什么要制定此规划呢?出于以下三方面原因的考虑。第一,教育问题一直是社会公众疑问,强烈反应的问题,教育改革和发展也一直被社会各界人士所呼吁;为了回应公众的诉求,体现政府的责任意识和大局意识,政府将本问题纳入了政府议程。第二,根据制度经济学的观点,政府是一个用“保护”和“公正”的服务换取“收入”的组织,为了获得公民的税收,政府不得不提供必要的制度产品,以弥补因正外部性造成的私人市场上制度的供不应求。第三,政治精英出于“贵族的使命感”产生的对教育问题的关注,进而出现要求通过自身努力来改变现状的举动。

二、专家咨询

随着社会政治、经济的不断深入发展,教育领域的复杂性和相互信赖性不断加强,旧的知识范式已经失去效力,越来越信赖新的知识范式。这样,教育问题就越来越需要专业政策分析人员或者教育

领域的专家通过提出或运用新的知识来解决。本次《中长期规划》的制定与以往教育法规制定过程最大的区别就在于动用广泛的“智囊团”和“思想库”。在教育纲要所涉及的义务教育、学前教育、高等教育、管理体制等方面,均有大批专家学者参与讨论。2010年4月,初稿被公布给教育领域的研究者,广泛的征求意见,经过学者们激烈的学习和讨论,最终才形成终稿。

专家参与咨询比行政领导独断更体现政策制定的科学化和民主化。但是,值得深思的是,专家咨询可以提升决策质量和效率的条件是什么?第一,咨询的对象是各领域内的专家,有能力提供多样性的意见;第二,专家愿意站在公共立场,提出任何符合工具理性和价值理性的观点;第三,专家提出的观点被充分讨论或者被采纳。分析本次纲要制定过程中,存在很多问题:第一,专家同质性太强,基本上是教育领域的专家,很少有相关的政治、经济领域学者参加,这就不得不使教育与社会的脱节更加严重;第二,专家倾向于保守,受渐进式变革的影响太深,他们无法或不愿意提出创造性的意见,或者是思想控制太严格,不能自由表达;第三,专家的意见不能总是被决策者重视,如初稿广泛咨询意见后形成的大量文字材料并未传递到核心决策者手里或进行深加工。这些问题的存在,容易造成专家咨询的表面化和形式化。

三、普通公民和媒体

公民既是教育政策的主体,又是其间接客体。在教育问题提出阶段,公民通过多种渠道提出问题;在教育政策方案制定阶段,公民意

见被广泛调查,政策方案执行过程需要民的配合。教育政策结果的评估也少不了公民的反馈。因此,公民参与是整个政策过程的基石,也是教育政策科学化和民主化的必由之路。

2009年1月,政府通过媒体发布消息,邀请公民提出自己所关心的教育问题。数月后,根据公民关心的结果,整理归纳出二十个公民最关心的教育问题,自此,问题收集阶段结束。2010年4月,《规划》初稿出台,政府通过多重渠道发布,收集公众意见。在此过程中,网络平台、平面媒体、电视媒体都为广泛的公民参与提供了条件。

但是,公民参与的作用是有限的。第一,在决策过程中,公民的合理建议能否或多大程度上在政策方案中得以体现,只有等政策公布之后才能得知,而此时的政策已经很难修改了。第二,多数公民对教育领域的现状和问题缺少深入了解,意愿易受传言影响,因此他们

的真正意愿很难被确定。第三,公民之间是不对等的,能够参与教育政策制定的公民一定不会是薄弱势力的代表,而真正需要政策倾斜的弱势群体恰好是没有能力参与教育政策制定的。第四,虽然新传媒对公众意见的传达起到了促进作用,但是,传媒也容易扭曲传达

公众的意愿,根据自身利益倾向而选择报道或不报道某类意见。这些问题的存在,也使得《规划》的制定过程虽然有广泛的公民参与,但是公民参与效果值得商榷。

政治精英、咨询专家、普通公民和媒体三方互动,构成了整个《规划》制定过程中稳定的三角结构,也形成了多元政策主体之间权力分配机制和责任分担模式,三个主体之间的合作分工是保证政策制

定质量和速度的必要条件。

参考文献

[1]陈庆云.公共政策分析[m].北京.

[2]托马斯·戴伊.理解公共政策[m].孙彩虹,译.北京.