关于行政诉讼中的原告资格问题

关于行政诉讼中的原告资格问题
作者：江必新
一、对原告资格作从宽解释的必要性
关于原告资格问题，最高人民法院2000年3月8日颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）本着在可能的范围内作从宽解释的精神，作出了新的规定。为什么要作从宽解释？主要是基于以下几个方面的考虑：
首先，从诉讼法律制度的原理来说，之所以要确定原告资格，主要目的在于防止滥诉，减少国家解决争议的成本，促成法律关系的稳定。但是，从行政审判的实践来看，这种滥诉的可能性极小，更多的是行政管理相对人不知告、不敢告、不愿告。
其次，从行政诉讼法的功能、宗旨来看，除对公民、法人和其他组织的合法权益给予救济以外，还有一个很重要的功能就是监督行政机关依法行使行政职权。从保护公民合法权益的角度来说，一个案件是否应当受理，主要看这个公民在诉讼中是否有诉讼利益存在。如果没有，就没有必要让他进入诉讼程序。但是，从第二个宗旨来看，要监督行政机关依法行使职权，不管是谁，只要启动了行政诉讼程序，就可以达到这个目的。可见，要实现第二个宗旨，有必要适当地放宽原告资格。
再次，从国际上的发展趋势来看，对原告资格的限制是越来越少，有的国家几乎取消了对原告资格的限制。在日本有一种民众诉讼，在美国有一种“纳税人诉讼”，这类诉讼不要求提起诉讼的人或组织与被诉行政行为有任何个人的利害关系，这与我国的检举制度有些类似，发现了违法就可以举报、检举。所以在行政诉讼的领域，原告资格，从世界范围来看已经放得很宽。
最后，目前实际存在的限制好多都是不适当的。行政诉讼法本来对原告资格没有作任何实质性的限定，有些限制来源于“土政策”，有的地方不愿意受理行政案件，就人为地增加了一些限制。这些都是与行政诉讼法的本意不相符合的。当然，由于我国的国情，行政诉讼制度还有一个逐步发展的过程，对原告资格还要有一些限制。但从我国目前行政审判实践来看，告状难、有案不收、忽视对行政管理相对人诉权的保护，仍然是我们行政审判工作中的一个突出问题。不是没有行政案件，是很多案件没有受理。考虑到这些因素，《解释》对原告的资格尽可能地作了从宽解释。
二、重新认识原告资格的构成
如何确立原告资格，我们认为从理论上讲，主要有两点：
第一，起诉人与被诉人的行政行为具有法律上的利害关系。过去，与对行政行为作狭义解释相适应，在解释“法律上的利害关系”时，强调权利义务的增减、

得失。现在，对行政行为的概念已作了广义解释，行政行为的内涵和外延已经发生了很大变化，这样，“法律上的利害关系”就不能再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有了原告资格。
第二，起诉人原则上必须具备完整的法律人格。这是诉讼的基本规则所决定的，是从诉讼原理引伸出来的结论。如果起诉人没有独立的法律人格，就没有权利能力和行为能力，他（或它）的诉讼行为是否有效？官司打完了，法律责任由谁承担？这是不能不考虑的问题，因此，完整的法律人格也应当是原告资格的必备条件之一。
三、几种特殊情况下的原告资格
1.相邻权人的原告资格问题。过去有的学者认为，行政诉讼的原告必须是行政管理相对人，有些行政执法人员和行政审判人员又对行政管理相对人作了狭义理解。将行政管理相对人解释为行政决定上指名道姓的那个人或组织。这样原告资格就在以讹传讹中受到了极大限制，相邻权人的原告资格问题就是一个最典型的例子。某政府批准某甲建房，侵犯了某乙的相邻权，某乙能否提起诉讼。过去有的地方认为，政府的行政行为不是针对某乙的，某乙不能向法院提起行政诉讼。考虑到某政府的行为虽然没有对某乙指名道姓，但确实影响了某乙的合法权益，不通过行政诉讼，某乙无法救济自己的权利，故《解释》明确规定相邻权人具有原告资格。
2.竞争者的原告资格问题。比如，有个企业宣告破产，本来其他人可以竞购，但是政府在审批时明确指定，该企业破产以后只能由某家公司来进行收购，其他债权人都不能参与竞购。这就涉及了竞争人的权利，其他有竞购权的人不服能否提起行政诉讼，法院能否受理？这个案件经过最高法院审判委员会讨论，认为人民法院应当受理。类似的案件还有涉及审批的案件。例如，几个人同时申请一条航线或者频道，可能行政机关就批了一家公司，而且这家公司的条件并不一定比其他公司的好，甚至比其他公司还要差。这时，其他公司可能不服，你批给他，为什么不批给我？这类案件中的竞争人，具有提起行政诉讼的原告资格。
3.复议程序中的第三人的原告资格问题。这个问题是由于行政诉讼法和过去的行政复议条例有关规定不太周延所引起的。虽然有关法律法规在形式上只提到申请人对复议决定不服，可以提起行政诉讼，但这并不意味着排除复议程序中的第三人的原告资格。而且如果不赋予复议程序中第三人的原告资格，他们的权益就无法得到救济。因此，《解释》明确赋予了复议

程序中第三人的原告资格。
4.受害人的原告资格问题。根据最高人民法院1991年5月29 日制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》的规定，公安机关处罚轻了，受害人可以提起诉讼，公安机关不处罚，反而不能提起诉讼。这样规定的理由是：没有行政行为，何以为诉？其实，没有行政行为就诉不作为，这是一个很简单的道理。现在要扩大受害人的原告资格，是基于何种考虑呢？第一，我国的行政诉讼法加大了对行政行为的监督力度，但同时又带来了负效应，就是有些行政机关不愿意当被告，害怕当被告，多一事不如少一事，从而带来了行政执法的负效应。要矫正这种负效应，有必要通过对不作为的诉讼来加以监控。第二，这种不作为同样对相对人的权益产生很大的损害，事实上有些不作为比作为造成的损害还要大。第三，从行政诉讼法的立法宗旨来看，有必要监督和保障行政机关依法行使职权；要促使行政机关合法有效地进行行政管理，也有必要加大对不作为行为的监督力度；要加大对不作为行为的监督力度，使受行政机关不作为侵害的人的合法权益得到救济，有必要普遍赋予受害人以原告资格，也就是必须承认受害人有权通过提起行政诉讼的方式，请求法院判令行政机关依法追究加害人的法律责任。当然，关于不作为行为的赔偿责任问题，非常复杂，还有必要作深入研究。不作为诉讼不仅仅是为了解决赔偿的前提条件的问题，更重要的是要求行政机关履行职责和义务，通过法院的裁判，通过司法强制手段，要求行政机关为一定行为。
5.关于国有企业被撤并等问题。《解释》第十七条规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”原来没有加“非国有企业”，现在加了，不是说国有企业在上述情况下就一定不可以提起行政诉讼，主要是考虑到国有企业正在改制的过程中，情况比较复杂，作为行政诉讼案件受理后，处理起来有相当的难度。此外，在有关企业经营自主权方面，国有企业和行政机关之间到底是一种什么样的关系？还需要作进一步地研讨。因为国家既是“老板”，又是监督者，关系比较复杂，既有行政关系又有私法关系，还涉及所有权和经营管理权之间的关系，到底该怎么调整还需要进一步地研究，所以没作规定。