黑龙江省服务贸易外汇管理存在的问题及建议2.doc

黑龙江省服务贸易外汇管理存在的问题及建议
服务贸易又称劳务贸易，是指国与国之间互相提供服务的经济交换活动。

近年来，黑龙江省服务贸易迅猛发展，新型交易种类层出不穷，服务贸易项下跨境资金规模不断攀升，为推动黑龙江省外贸经济的发展起到了重要作用，但由于目前服务贸易外汇管理政策层面、监管层面仍不完善，服务贸易的快速发展势头及其多样性、无形化的表现形态可能加剧我国跨境资金流动风险，从而对黑龙江省服务贸易经济发展产生不利影响。

为了解黑龙江省服务贸易发展现状，摸清服务贸易发展特点，探究服务贸易监管工作中存在的问题和原因，并提出切实可行的政策建议，我们以大庆、黑河、牡丹江等服务贸易发展较快的地区，以及工商银行、中国银行等服务贸易业务量较大的外汇指定银行作为调研对象，重点对服务贸易外汇收支审批、服务贸易非现场监管等几个方面进行了调查，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
根据服务贸易外汇业务非现场监管系统，截至2011年3季度，黑龙江省省服务贸易项下跨境收支8.58亿美元，同比增长
25.07%，其中跨境收入4.48亿美元，同比增长42.49%；跨境支出4.1亿美元，同比增长10.36%；服务贸易项下结售汇总额2.32亿美元，同比增长13.82%，其中结汇0.57亿美元，同比增长7.16%，售汇1.75亿美元，同比上涨16.34%（如表1、表2所示）。

表1：2011年前3季度黑龙江省服务贸易外汇收支统计表单位:万美元
表2：2011年前3季度黑龙江省服务贸易结售汇统计表单位:万美元
三、黑龙江省服务贸易外汇收支特点及原因分析
（一）跨境收入波动较大，跨境支出相对平稳
2011年前3季度，服务贸易项下跨境收入增长迅速。

从跨境收入逐月变动情况看，整体呈M型机构，3月、5月跨境收入
较高，主要原因是3月、5月跨境收入集中在境外承包工程项目，共计8474.65万美元。

跨境支出相对平稳，各月变化不大，但总体仍呈上涨趋势（如图1）。

图1:2011年1-9月服务贸易外汇收支示意图
（二）高附加值跨境收入项目占比较低，跨境支出各项目之间相对均衡
跨境收入排名前四位的交易项目是其它商业服务、建筑安装及劳务承包服务、旅游、计算机和信息服务，金额分别达到25425万美元、15217万美元、2907万美元、633万美元，占比分别达到56.7%、33.94%、6.48%、1.41%，金融服务、通信服务、专利权使用费等高附加值项目占比极低，需有关部门加以大力扶
持（如图2）。

跨境支出各项目之间相对均衡，但由于某些原来由外方承担的运输费现转嫁给国内的进口商承担，造成国内运输费增长，本期运输费用共计12624万美元，占比达到30.76%。

同时由于我省部分跨国公司定期向境外公司交纳商标使用费等费用以及部分国内公司向国外购置专利权及专有技术，本期专有权利使用费和特许费共计4025万美元，占比达到9.81%（如图3）。

56.7%
其它商业服务建筑安装及劳务承包服务
旅游计算机和信息服务
其它
图2:2011年前3季度服务贸易跨境收入各项目示意图
47.1%
1.7%
2.5%其它商业服务运输费用建筑、安装及劳务承包服务
专有权利使用费和特许费旅游其它
图3:2011年前3季度服务贸易跨境支出各项目示意图
（三）服务贸易收支同本地区经济发展水平相关度较高
从全省各地区服务贸易的发展情况来看，齐齐哈尔、大庆等发达地区服务贸易开展较好，且同本地区的经济发展特点密切相关。

例如齐齐哈尔市的装备制造业及大庆市油田开采业等，其中齐齐哈尔市第一重型机械集团本期设备安装服务费收入折合1500.34万美元。

大庆市与石油开采相关的境外承包工程及技术服务收入，累计5636万美元，同比增长73.74%。

（四）受人民币升值预期影响，企业持汇意愿减弱明显
2011年前3季度服务贸易项下收入并结汇5720万美元，同比增长7.16%。

从数据上看，服务贸易的结汇量增长较快，由于人民币升值预期影响，企业除保留必要的现汇外均结汇，减少
现汇的持有量，表明企业对人民币升值预期较高。

另一方面，黑龙江省境外旅游频繁且集中，个人持汇意愿下降影响，旅游购汇后结余，大多数人选择结汇。

三、服务贸易外汇管理现状
随着近年来外汇管理的逐步放开，外汇指定银行逐步成为服务贸易外汇收支审核的主体，外汇局借助服务贸易外汇业务非现场监管系统，主要承担了业务咨询、数据分析、事后监督的管理工作。

（一）一般性服务贸易外汇收支审核以外汇指定银行为主
随着贸易便利化的不断推进，外汇管理部门逐步从直接管理向间接管理转变，根据《国家外汇管理局关于下发<非贸易售付汇及境内居民个人外汇收支管理操作规程>(试行)的通知》（汇发[2002]２９号）规定，文件列明的服务贸易项目中除已明确需由外汇局进行真实性审核外，其他全部由外汇指定银行负责审核，外汇局仅做好事后的跟踪和核查工作。

2011年前3季度，黑龙江省外汇局审批的服务贸易特殊项目外汇收支仅10余笔，外汇指定银行已经成为服务贸易外汇收支审核主体。

（二）非现场核查成为外汇局服务贸易监管的主要模式
服务贸易外汇业务非现场监管系统依托国际收支系统、外汇账户系统提取服务贸易数据，通过指标设计进行比对分析，对服务贸易外汇收支进行统计监测和分析，外汇局根据服务贸易外汇业务非现场监管系统，做到时时监测、事后核查。

根据本地服务贸易开展情况，对当期超过预警值设置的所有跨境收支业务进行非现场核查，要求各外汇指定银行提交相关业务材料，外汇局对照相关法律法规，对业务材料予以严格审查，并与外汇指定银行进行逐一核对，以发现是否存在违规现象。

（三）真实性作为申报材料审核的主要标准
根据《关于印发<结汇、售汇及付汇管理规定>的通知》、《关于加强对引进无形资产售付汇管理有关问题的通知》等文件规定，真实性是外汇局及外汇指定银行审核企业申报材料的主要标准，通过对合同协议、发票、税务凭证等材料真实性的审查，确定企业的资金用途与其提供的资料是否相符、服务贸易收支是否真实存在，从而实现对服务贸易资金往来的有效管理，防止非法热钱流入、洗钱犯罪等违法行为。

（四）服务贸易外汇支出成为审核重点，服务贸易外汇收入审核较为宽松
现行服务贸易外汇管理体制建立于上世纪90年代，限于当时经济运行情况，将管理重点放在防范外汇资金流出方面，制定了一系列政策法规对其严格审核，而对服务贸易外汇资金流入方面则采取十分宽松的管理，仅凭客户描述，由其提供合同或发票
等证明材料即可在银行办理，逐步形成了“宽进严出”的服务贸易外汇管理格局。

四、当前服务贸易外汇管理存在的主要问题
随着服务贸易项下跨境资金规模的不断扩大，交易项目的日趋增多，宏观经济形势的转变，现行服务贸易外汇管理体系在政策规定及监管效果方面无法适应经济形势变化，不能满足实际工作需要。

（一）服务贸易收结汇管理成为“政策真空”
现行服务贸易外汇管理法规主要为《结汇、售汇及付汇管理规定》（银发【1996】210号）、《国家外汇管理局关于下发<非贸易售付汇及境内居民个人外汇收支管理操作规程>（试行）的通知》（汇发【2002】29号）等相关规定，这些法规对服务贸易收结汇规定比较粗略，收入项目分类简单，未能明确相关操作规程，也没有规定具体的材料审核要求，使外汇局对服务贸易收结汇管理上缺少政策依据，成为政策管理的真空。

外汇指定银行只能凭主观判断审核相关单据后为其办结业务。

难以对服务贸易外汇流入起到有效监管作用，影响均衡管理。

结汇方面目前主要依据《结汇、售汇及付汇管理规定》办理，而对结汇的规定也较宽泛，仅规定了需要结汇的类别，对审核材料相关法规中也没有明确规定，为热钱流入提供了渠道。

（二）其他职能部门政策与服务贸易外汇监管政策存在矛盾，制约上下一体化服务
服务贸易管理涉及多个管理部门，外汇局处于整个链条的中下游。

部分项目需提交行业主管部门核准文件，由于上下游监管规定不统一，协同监管薄弱。

如大庆梦幻城投资管理有限公司拟付给境外某设计公司一笔设计费，合同金额总计1260万美元，首付315万美元，余款按合同进展，分期付清。

根据（汇发【2002】29号），该企业付给外方设计费适用于无形资产售付汇管理中的“技术咨询、技术服务、合作设计、合作研究、合作开发、合作生产”类，需提供书面申请、合同或协议、发票或支付通知、省商务厅出具《技术进口合同登记证》、税务证明等。

同时对外贸易经济合作部、国家外汇管理局联合发文《关于加强技术进口合同售付汇管理的通知（外经贸技发〔2002〕50号）》解释技术引进合同包括以上技术咨询等六类。

《经常项目外汇业务手册》（2007 外汇管理杂志社）54页第七问进行佐证，要求企业提供《技术进口合同登记证》等相关资料。

但是实际操作中，省商务厅科技处依据商务部《中国对外技术贸易政策》第二条规定，“技术进口的重点是为改造现有企业服务，鼓励引进产品的设计、工艺、制造和生产管理技术”以及引进技术的内容。

认为该项目不属于技术进口范畴，不符合出具技术进口合同登记证书的条件，不予出具技术进口合同登记证书，相互协调比较困难。

（三）服务贸易人民币结算项下相关政策规定存在明显差异《黑龙江省边境贸易外汇管理实施细则》规定，边贸企业和个人可以用可自由兑换货币、卢布或人民币向境外机构支付边境
贸易项下的运输费用，包括支付有关代理费用，如清关、关税预付、装卸、仓储、拼装拆箱等与运费相关的费用。

《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》（银发[2010]186号）规定，试点省（自治区、直辖市）的企业，可以以人民币进行进口货物贸易、跨境服务贸易和其他经常项目结算。

同时对服务贸易项下的人民币跨境业务的材料审核规定没有提出具体要求。

服务贸易项下规定不统一导致外汇局无法实施有效监管。

除运输费用项下其它服务贸易收支是否同样适用于跨境人民币结算，给基层外汇局职责履行带来极大困难。

同时服务贸易跨境人民币结算业务的材料审核没有具体规定，导致相关业务不能满足材料真实性审核要求，给非法资金流入流出带来可乘之机。

（四）服务贸易非现场监管体系尚不完善，难以实现有效预警
服务贸易非现场监管系统是服务贸易监管体系的核心部分，但目前服务贸易外汇业务非现场监管系统尚不完善，难以充分发挥对服务贸易的监测预警作用，制约了外汇局对服务贸易进行有效监管。

一是非现场监管系统数据不准确。

以2011年前3季度数据为例，服务贸易非现场监管系统结售汇总额同国际收支申报
系统中服务贸易结售汇总额相差3541万美元，主要是旅游和保险类项目项下的数据在服务贸易非现场监管系统缺失。

二是系统中部分数据指标设置及数据采集存在问题。

预警数据查询模块中的个人交易情况等涉及到个人项目的无法查询，按月和季度统计报表的合计单位为“千万美元”，与分析报告中常用的“万美元”金额单位不相匹配，系统“数据查询”菜单查询的数据列明了日期、国际收支申报号码等内容，但没有具体说明该笔业务所属服务贸易项下的具体分类。

三是监测手段不直接。

目前对服务贸易的监管形式为银行直接监管和外汇局远程监测。

上述两种方式均为间接手段，监管部门始终无法贴近服务贸易项下交易的发生背景及原始材料，难以对服务贸易项下资金性质作出准确判断。

（五）相关操作不明确，难以进行真实性审核
现行服务贸易管理主要依据（汇发【2002】29号），根据服务贸易具体项目分20类。

对服务贸易购付汇真实性审核凭证、审核原则、注意事项进行了明确，制定了具体的操作规程。

但由于服务贸易的交易对象多为专有权利使用费、咨询服务费等“无形化”产品，没有伴随资金流转的实物，因此对服务贸易的真实性审核存在一定困难。

同时服务贸易真实性审核需要一定的专业
性知识以及相关管理部门和中介机构的配合，目前凭合同协议进行审核的做法难以完全保证服务贸易的真实性。

（六）恶意分拆支出逃避税务、外汇监管
《关于服务贸易等项目对外支付提交税务证明有关问题的通知》（汇发[2008]64号）和《关于进一步明确服务贸易等项目对外支付提交税务证明有关问题的通知》（汇发[2009]52号）规定：境内机构和个人向境外单笔支付等值3万美元以上（不含等值3万美元）规定的服务贸易、收益、经常转移和资本项目外汇资金，应当按国家有关规定向主管税务机关申请办理《税务证明》。

但部分付汇机构为逃避上述条款要求，将3万美元以上的支出分拆为多笔不超过3万美元支出。

而部分外汇指定银行为了占据更大的市场份额、争取更多的市场资源，在实际操作中既使发现某些交易存在问题，但在交易主体提供有关资料的前提下，仍予以办理。

五、进一步完善服务贸易监管的政策建议
针对上述服务贸易贸易外汇管理存在的问题，我们从实际出发，在政策制定、完善监管体系、改进监管系统等方面提出如下几点建议：
（一）完善服务贸易法律法规，实现服务贸易跨境收支均衡
监管。

一是尽快出台服务贸易外汇收入相关规定，进一步完善外汇管理法规。

尽早出台服务贸易外汇流入管理办法及其实施细则，明确办理服务贸易项下外汇流入时应审核及留存的单据、凭证，建议对服务贸易收入结汇按金额大小，实施分类管理，一定金额以内的服务贸易收结汇，对居民个人只需要提供身份证明和收入来源或用途说明，对公单位只需要提供收入结汇说明；对金额超过5万美元的服务贸易收入，则要提供相关合同协议、完税凭证、发票以及公司资质证明等等。

保证审核贸易背景真实性时有章可循、有法可依，改变目前服务贸易外汇流入管理的被动局面。

二是考虑地区差异，明确服务贸易项下人民币结算相关管理规定。

黑龙江省作为我国边境地区，边境小额贸易比较活跃，建议在考虑地区特点的前提下，建议明确服务贸易项下人民币结算业务的应用范围，将人民币结算业务推进到全部服务贸易业务中去，以进一步促进边境贸易发展；在服务贸易人民币业务审核方面，建议相关文件规定保持一致，以保证政策执行效果的有效衔接。

（二）理顺上下游监管范围，形成监管合力
加强上游监管部门与外汇局的信息共享与交流，建立多部门合作协调机制。

梳理有冲突的政策文件，建立多部门合作协调机
制，外经贸部门提供进出口经营权、企业基本状况等信息，税务局提供税收证明，外汇局提供服务贸易收支等信息，共同解决服务贸易管理中的问题，履行好对服务贸易管理和监测职能，实现良性互动，合力监管，节约监管成本。

提高监管效果。

（三）改进服务贸易外汇监管系统，深度拓展实施现场核查，一是建议改进服务贸易外汇监管系统数据采集方式。

定期与
税务、商务和海关等其它部门沟通协调，并与外汇局其它系统进
行数据比对，保证系统数据真实准确。

加强系统的统计分析功能，
统一度量单位，增加查询明细内容，如在监管系统中宏观分析“按
银行”统计数据中，列明各外汇指定银行明细数据，以便外汇局
更加清晰的掌握外汇指定银行的业务开展情况。

建议要求各外汇
指定银行列明每笔服务贸易业务的摘要内容，以便外汇局更全面
的了解每笔服务贸易业务的主要内容。

二是建议制定完善现场核查工作制度。

从制度层面赋予非现场监管人员现场核查权，结合服务贸易非现场监管系统，依据服务贸易外汇监管系统数据分析功能，发现数据异常，则有针对性的对相关企业或银行开展现场核查。

同时完善与检查部门的协同工作制度，及时有效打击违规交易问题。

要求外汇指定银行认真把关，加强对服务贸易相关材料的真实性审核。

保证服务贸易外汇业务的正常开展。

（四）进一步完善服务贸易外汇收支管理，遏制机构及个人以分拆方式逃避监管
建议制定企业及个人分拆行为管理规定，使基层外汇局有据可依。

建议以合同或协议上规定标的金额作为判断企业或个人对外支付的基本标准，如果合同金额超出限额，则同一合同项下不论单笔支付多少金额都需提供税务证明，并按照相关外汇管理规定办理业务。

外汇指定银行应按照经常项目外汇收支真实性审核原则，收集相关线索，发现企业或个人有分拆情形逃避外汇监管的，及时向所在地外汇局报告。