深圳转地的来龙去脉

深圳转地的来龙去脉

作者：曹叠云

2003年10月30日，深圳市政府下发了《深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告》（深府[2003]192号），宣布从即日起，“在宝安、龙岗两区全面推进城市化工作”。由此，宝安、龙岗两区27万农民全部转为城市户口，深圳成为全国第一个无农村无农民的城市。在城市化中最为敏感的土地国有化问题上，深圳这次没有依循征地的旧路，而是开创性地采用了“转地”方式，因而备受争议。嗣后，由于国务院法制办公室、国土资源部的“解释意见”，“深圳转地”成为中国土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。作为当时的深圳市人民政府法律顾问室法律事务处处长，我亲自参与了深圳宝安、龙岗两区土地国有化有关政策的法律顾问与文件草拟工作。在此，我很荣幸地与各位分享深圳转地的来龙去脉。

一、市委、市政府联手推进城市化

当时，深圳宝安、龙岗两区历经十余年的发展早已在城市基础设施、户籍人口的生产、生活方式等方面具备了城市化的经济基础。区内的面貌不但与城市毫无二致，而且绝大部分户籍居民靠经商、出租房屋，或农村集体企业的股份分红为生，过着城里人的生活。两区内的村已经不再是传统意义上的村，村民也不再是传统意义上的农民。虽然经济基础已经彻底变了，但是两区在管理体制和机制上仍保留着城市和农村两种管理模式。这种状况造成两区在城市规划、建设、管理等方面存在诸多问题，不但严重制约和束缚了两区的发展，也在相当程度上拖累了深圳的现代化步伐。深圳市委、市政府果断下发了《深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告》等（深府[2003]192号）。

2003年10月29日，《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号）出台，为深圳城市化奠定了实际法律基础，并制定时间表。随后，深圳市政府印发了一系列的配套文件，包括《深圳市教育局关于加快推进宝安龙岗两区教育城市化的暂行意见》、《深圳市城管办关于加快宝安龙岗两区城市化进程中加强城市管理工作的暂行意见》、《深圳市计生办关于宝安龙岗两区城市化计划生育衔接工作的暂行意见》（深城办[2003]03号）等等，分别涉及教育、城管、计生、民政、组织、宣传、国资、工商、公安、农林、人事。宝安、龙岗两区的农业人口一次性地全部转为非农业户口，原农村集体经济组织不复存在。

二、“转地”取代“征地”违宪争议

2004年6月26日，深圳市政府出台了这次城市化中最为核心的文件《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号），规定“两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。此项规定由于强调土地权属变更的“径直转化”而非传统的“征用或征收”，在当时引起了诸多争议。

争议的一个焦点是转地的合法性。当时部分学者如时任国务院发展研究中心农村经济研究

部部长的韩俊认为，“转地”是对宪法、土地管理法中关于征地规定的规避和违反。他们认为，“在中国目前的法律框架下，集体土地变为国有土地的过程，可以是一个强制性的过程，但这必然是一个‘征收或征用’的过程，这种强制性过程必须是为了公共目的。在农村集体经济组织成员转为城镇居民身份后，认为农民集体所有的土地可以直接‘转为’国家所有，而不必是一个‘征地’过程，是没有充分法律依据的，这实际上是对法律的曲解”（见韩俊.质疑行政强制土地国有化[J].财经，2004，第18期，总第116期）。对此，我们经过研究得出了不同的结论。

我们认为，深圳市的“转地”制度与我国通行的征地并行不悖，否认“转地”国有化的正当性就是否定城市市区土地属于国有的宪法规定。《中华人民共和国宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第八条也进一步规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。显然，在生产资料公有制的体制下，宪法及土地管理法设定集体土地所有权利的目的是便于农民的农业生产，促进我国农业的发展，因此，农村集体所有制土地存在的基础是农村。从深圳市的情况来看，如前所述，到2003年时，宝安、龙岗两区已经是有村无农，其农村土地使用权权能已经严重扩张，超越了“稳定家庭承包经营制度”、“保护农地和农民利益”的集体所有土地的立法本意。两区城市化后（“镇”转“街”、“村”变“居”），如果土地继续保留为集体所有而不直接转为国有，将直接违反宪法第10条第1款和土地管理法第8条第1款规定，即“城市的土地属于国家所有”。

并且，《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》为深圳的“转地”制度提供了最为具体、直接的法律依据。该条例第二条第五项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于全民所有即国家所有。《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》现行有效的文本系国务院于1999年1月1日颁布施行，是在1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》的基础上，为进一步明确和实施《中华人民共和国土地管理法》的规定而作出的具体化、明确化的规定。虽然2004年的宪法修正案区分土地征收和征用而未明确界定转地，但是，作为行政法规，《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》关于转地的规定既未违反宪法的现有规定，也未违反其立法精神。深圳的转地制度是《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》与深圳实际情况相结合的产物，是深圳市政府在不违反法律而严格依循相关行政法规的前提下对现有规定创造性的运用，有利于发挥深圳作为我国改革窗口的作用。

三、转地补偿标准的合法性争议

争论的另一个焦点是宝安、龙岗两区转地补偿标准的合理性。基于转地和征地的差异性，《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号）规定对转地农民给予“适当补偿”，且对象有一定限制。对此，有学者提出，深圳的做法是“行政强制性土地国有化”，“集体土地变为国有土地绝不是一个简单的行政过程，而应该是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为”（见韩俊.质疑行政强制土地国有化[J].财经，2004，第18期，总第116期）。《财经》杂志对一些学者就深圳转地问题的采访时，还有学者认为现有转地的做法是“钻了法律的空子”（见记者卢彦铮.深圳农地转国有之惑.财经，2004，第18期，总第116期），“征与转之间是政府和农民对深圳集体土地的巨大利