行政诉讼原告资格认定标准的研究

关于行政诉讼原告资格认定标准的研究

摘要：我国行政诉讼原告资格认定标准的发展经历了四个阶段：无标准阶段、法律规定标准阶段、合法权益标准阶段以及法律上的利害关系标准阶段。现阶段所采取的”法律上的利害关系标准”由三个要素构成：利益、被诉行政行为及因果关系。从历史性的角度考察，原告资格认定标准各构成要素之间的内在关系、内涵及外延并非是既定不变的，从权利保障的角度讲，它们会随着社会的变迁而不断丰富。

关键词：原告资格；认定标准；法律上的利害关系

一、行政诉讼原告资格--概念、功能及与受案范围的关系

（一）行政诉讼原告资格概念界定

行政诉讼原告资格是行政诉讼中的关键问题之一。它所解决的问题是究竟拥有何种利益的主体、与被诉行政行为具备何种关联才具备向法院提起行政诉讼的资格和能力。

西方权威法律书籍《布莱克法律大辞典》把原告资格定义为：某人在司法行政争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。[1]该定义被大部分国家采纳，并经过本地化的改良。如我国有学者认为，”行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织”。[2]从起诉人的角度讲，它要回答的问题是，行政争端对于起诉人的影响是否达到一定程

度，从而使得起诉人成为法律意义上的适格原告。从法院角度讲，其作用是确定司法审查的界限与范围，即法院是否拥有对于某一项争端进行裁判的权力。

（二）行政诉讼原告资格设置的功能

一个国家的原告资格制度，往往是利益博弈和价值衡量的结果，行政诉讼也不例外。行政诉讼原告资格，其本质上来讲是平衡行政权与审判权、行政权与公民权之间关系的结果，其背后隐藏着权利保障、纠正违法行政行为、维护公共利益以及防止滥诉等多重价值。行政诉讼原告资格的设置，其功能主要表现在以下几个方面：

一是筛选功能。从根源上讲，行政诉讼原告资格的设置，其本质目的是从牵涉的多重利益中，选择愿意保护的利益加以保护。这一选择过程，包含着”接近司法和法治原则与公共行政和法律程序的效率”[3]之间的价值对立和冲突，彰显着立法者的立法目的与价值衡量。从这点上讲，原告资格表现出积极的导向作用。

二是限制功能。原告资格的设置确立了公民进入法院的门槛，明确了起诉人的诉权，如闸门般将诉讼浪潮挡于门外。原告资格制度的科学设置，能够防止”滥诉之徒”擅入司法大门，从而避免司法资源的浪费和保证行政秩序的稳定。从这点上讲，原告资格表现出消极的控制功能。

（三）原告资格与受案范围之间的关系

凯尔森认为，由法律规范所调整的人的行为是由两种因素构成的：属事因素和属人因素，即必须要做或不做的事以及必须要做或

不做这件事情的人。[4]笔者以为，凯尔森的属人因素与属事因素理论恰好能够解决原告资格与受案范围之间的关系的问题。原告资格从属人因素出发，解决的是什么人能够成为适格原告的问题，属于主体条件的问题；受案范围则从属事因素出发，解决的是什么事能够纳入司法审查的范围，属于客体条件问题。原告资格与受案范围虽然各自独立，解决不同的问题，但二者却有着紧密的联系，其表现在以下两个方面：其一，二者共同构成了起诉人进入司法领域的门槛。从实定法的角度讲，原告资格与受案范围并列于《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件中，二者并无前后主次之分。起诉人只有符合了该条中所规定的的提起诉讼的四项条件，才可启动司法审查程序。其二，受案范围对原告资格起着制约的作用。受案范围是原告资格的前提性问题，起诉人要想成为原告，其起诉的事项必须属于受案范围之内。

二、我国行政诉讼原告资格认定标准的演进及内部关系

（一）历史演进：实定规范的变革与修正

理论界一般认为，我国行政诉讼法原告资格的认定标准经历了四个阶段，分别是”无标准阶段”、”法律规定标准阶段”、”合法权益标准阶段”和”法律上的利害关系标准阶段”。

第一，”无标准阶段”指的是我国建国以后到1982年《民事诉讼法（试行）》颁布以前。这段时期我国民主法治进程刚刚起步，却又遭遇无情践踏，可以说长期无法治可言。虽然我国1954年宪法对于控告权与取得赔偿权有所规定，但这仅仅为我国行政诉讼制

度的建立奠定了宪法基础，尚缺乏法律的可操作性规定。

第二，”法律规定标准阶段”指的是我国1982年《民事诉讼法（试行）》颁布后到1990年《行政诉讼法》实施前。我国1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：”法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自此，我国行政诉讼制度初步确立。但是本条并未对原告资格进行具体规定。虽然日后最高院的司法解释对《民事诉讼法（试行）》第3条第2款中的”法律”作了较为宽泛的解释，使得原告资格有所扩大，但是起诉人能否成为适格的原告尚需法律、法规的明确规定，倘若没有此规定，公民、法人或者其他组织就不享有行政诉讼的原告资格。

第三，”合法权益标准阶段”指的是1990年《行政诉讼法》实施到2000年最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）实施前。我国1990年实施的《行政诉讼法》第2条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此条规定使得我国原告资格的认定标准从”法律规定标准阶段”迈入了”合法权益标准阶段”，原告资格的认定从此有了统一且宽大的判断标准。

第四，”法律上的利害关系标准阶段”指的是《若干解释》实施至今的一段时期。2000年实施的《若干解释》第12条规定：”与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”至此，我国行政诉讼原告

资格的判断标准发展到了”法律上的利害关系”阶段。

（二）内部关系：双重标准的交织与博弈

从1990年《行政诉讼法》实施开始，我国行政诉讼的原告资格进入了”有标准阶段”。从”合法权益标准”到”法律上的利害关系标准”，双重标准的出现容易造成理论和实践的混乱。那么从”合法权益标准”到”法律上的利害关系标准”，原告范围究竟是扩大了还是缩小了？”合法权益标准”与”法律上的利害关系标

准”二者究竟如何适用？

关于第一个问题的回答，学术界观点不一。有学者认为，”‘认为侵犯了合法权益’只是一种起诉人主观认定的法律利害关系，法律上的利害关系，显然不单是指一种起诉人主观认定的法律上的利害，而更应该是一种由法院加以具体认定的客观利害关系。两者相比，前者的认定权在起诉人，而后者则在法院。”[5]也有学者认为，”从实践效果来看，从’合法权益’到’有法律上利害关系’，原告的起诉资格被放宽了。”[6]笔者赞同后者，认为”法律上的利害关系”降低了原告进入司法程序的门槛，更有利于对当事人的保护。这是因为：

首先，关于主客观利害的问题，笔者以为，如果《行政诉讼法》第2条规定的”认为侵犯了合法权益”表明了起诉人的一种主观认定，在司法实践中只要”认为”侵犯其合法权益便可以提起行政诉讼的话，那么原告资格的设置便失去其意义，不必要的诉讼也会涌入司法大门。其实，无论是”合法权益标准”还是”法律上的利害