关于加强农村信用社有效监管的思考

关于加强农村信用社有效监管的思考

随着农村信用社体制改革的不断深化，银行业监管机构不再代行其行业管理职责，过去既当裁判员又做运动员的尴尬角色扮演，也随之宣告结束。这也是我国进入WTO后过渡期后，履行其对金融业的相应承诺和银行业监管的必然正确选择。由于农村信用社点多面广，风险面大量多，在当前新农村建设中具有举足轻重的作用，因而加强对农村信用社的有效监管被提上了相当重要的位置，特别是基层银监分局的监管工作，更是成为了工作的重头戏。由于错综复杂的历史原因及难以回避的现实问题困扰，基于农村信用社在苦难中长大的历程，政府及有关各方对农村信用社的改革与发展，出台了不少利好政策并倾注了相当多的心血，特别是银监会接手其行业管理职能以来，更是做出了许多不懈的努力与尝试。但与其不相适应的是，监管当局历来对农村信用社监管效率不高，似已成一个不争的事实。对此，如何使银行业监管机构对农村信用社的监管水平有一个质的飞跃，探索建立既要遵循市场经济规律和国际惯例，又要符合中国国情的监管体制，切实做到完善监管理念、更新监管方式、提高监管效率，是摆在银监当局面前不容回避的问题。

一、当前农村信用社监管效果的分析与评价

银监会实施对农村信用社监管以来，在其发展过程中，监管工作也进行了适时的跟进，借鉴国外成熟的监管思想及方法体系，建立了一套监管的方法和内容体系。一是强化了对农村信用社的监管，落实了责任。银监会及其派出机构把对农村信用社的监管作为工作的重点和防范风险的主要目标。层层签订了监管目标责任书，将监管目标和风险下降指标予以分解落实到监管部门和被监管金融机构。二是将风险防范放在首位，制定了相应的风险监管模式。初步确立了资产风险为中心的监管内容体系，建立了资本充足率、资产负债管理等监管指标体系，初步建立了风险预警和风险防范体系。三是采取了现场检查与非现场监管

结合的全面监管方式。开发了非现场监管自下而上的《农村信用社非现场监管系统》，试行了依据现场检查规程而推出的《农村信用社现场检查系统》。四是对部分机构出现的风险进行了综合处置。对风险较多，问题较多高风险农村信用社，采取了多种处置措施。如充分利用央行票据置换，对不良贷款实行了分类处置等。五是结合农村信用社管理体制的变革，分别实施了以法人监管为主体的监管模式。农村信用社的经营行为初步得到了规范，效益观念、成本控制、内部管理取得了明显的进步，风险防范的制度监管的框架初步建立。但是，由于我们的监管方法体系和指标体系是以借鉴发达市场经济国家为基础的，在适用于农村信用金融机构监管的实践中，因为还存在没有清晰权责条件的内部治理结构、经营管理粗放、长期以来累积的风险，使这些指标体系难以得到有效施行，监管方式设计失去了针对性和有效性，其主要表现：一是监管指标设计缺乏灵活性和有效性。二是监管模式过于理想化。现场监管与非现场监管相结合，是基于充分、准确的信息披露、规范的报表体系，完善的监测指标体系、高效的分析框架等基础上的，而这些条件目前我们都不具备或不完全具备。三是监管内容重复繁琐。基层分局疲于应付，监管缺乏前瞻性和针对性，没有从深层次介入农村信用社经营管理的整个流程循环，有为监管而监管的嫌疑。四是监管缺乏应有主动性和创造性，难以超脱。监管权、责、利的激励和约束机制尚未完全建立。

二、农村信用社监管效率不高原因探析

（一）、政策与制度原因:

金融压抑：农村信用社难以承受之重。金融压抑：指过多的金融管制,利率限制,信贷配额,金融资产单调等现象。是对金融资源配置和分布不公现象的一种概括和解释。《上海交通大学学报》牛建高博士等载文认为：“国际上普遍认同的广泛存在于发展中国家的金融压抑是导致发展中国家资本稀缺，投资效率低下，最终阻碍经济发展的重要成因，而解除金融压抑是广大发展中国家打破贫困恶性循环的重要途径。就中国现实而言，金融压抑现象的存在，必然会严重阻碍农村金融的稳定发展，阻塞农村的储蓄一投资转化通道，从而对中国广大农村，特别是贫困地区的农村经济发展带来一系列不利的影响”。据统计，1978年～2000年间，通过农村信用社渠道农村资金净流出4519.2亿元；据国家邮政局邮政储汇局的资料显示，到2005年末，邮政储蓄存款余额达到1.3万亿元，存款余额居中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行及中国银行之后，列第5位。邮政储蓄存款余额市场占有率目前已经达到9.56％.。其中70%以上的资金来自农村基层。农村金融供给严重不足，难以满足“三农”的金融需求。从1998年开始，全国上千家农村基金会全部关闭（其中很大一部分不良资产由农村信用社进行了接管和转嫁）；四大国有商业银行大规模撤并3.1万多家地县以下基层机构。因此，目前农村金融的供给主体只剩下信用社和农业发展银行。而且，由于各种原因，农业发展银行不直接为农村和农民提供金融服务，为“三农”提供金融支持和重任，似乎就理所当然地落到了农村信用社的头上。但农村信用社能承受如此之重吗？“金融压抑”的恶名就该由农村信用社来承担吗？可农村信用社也有难以诉说的“难言之隐”。一是我国现阶段实行的合作制金融模式仍有探讨和改革的必要。合作制金融是否适应农村信用社，学术界历来有不同的声音。中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文曾撰文认为：我国五十多年的合作金融制度实践，从某种程度上看是不成功的，但它不是合作制本身的失败，也不是中国不存在合作制的生存土壤，而是与法规不健全和监管不到位有最直接的关系。我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观条件成熟的条件下，发展我国的合作金融事业（曾康霖，2001）。基于以上观点，笔者认为，在我国区域广阔，经济发达程度相差悬殊的现实情况下，对农村信用社实行统一规范的监管模式的确有待商榷，对农村信用社实施有效监管有可能会带来诸多不良影响。二是现有体制

特别是产权制度的缺失，“三会”制度未能真正发挥应有作用，经营管理不善，历年亏损包袱沉重，不良资产居高不下，内控薄弱，外部环境差等多重因素影响和制约下，也难以承受“金融压抑”之重。以至于银监当局在对其监管时，怕承担由此引发的一系列责任和风险，难免顾其左右而言他，不能大胆放手对其实施有效的监管。

监管尺度的松紧：监管成本与效益的尴尬和痛。当前，大多数市场经济发达国家都对银行业实行了混业监管，由于市场创新的迫切需要，放松管制成为一种监管潮流和趋势。对监管的松紧程度，也是莫衷一是，不一而足。但针对农村信用社的监管，监管当局也采取了不同的监管策略。银监会成立时，由于对农村信用社负有行业管理和监管的双重责任。对其基本上是以扶持和解困为主，对一些小的违规和问题，有放松甚至呵护的嫌疑。时至今日，银监会对农村信用社的监管，仍然是以正面的劝导、预警等为主，严格按照银监法及其有关法规，对其进行有效的监管或惩治仍不是主流。我们对农村信用社实施有效监管就要付出一定的成本，而在现代社会和市场经济条件下，有成本就该产出效益。然而，我们却不得不痛苦的面对和承认这样一个事实，对农村信用社监管效益的“量、本、利”分析让监管当局的处境相当尴尬，成本的付出并不一定带来效益的同步增长。对于是否强化对农村信用社的监管，也存在着一些不同的争论和看法。目前比较有代表性的有两种截然不同的观点，一种观点认为，加强对其监管有利于金融业的有序运作和发展；而另一种观点却认为，强化对农信社的监管，会削弱其创新能力，从而阻碍农信社的发展。但在农村信用社的监管和实际中，我们对农村信用社的监管可谓是不遗余力，煞费苦心，从管理体制的改革到市场经济定位，从经营机制的转变到政策的扶持，从细致的监管策略的制定到监管外部环境的改善，我们能想到的，能做到的，也许我们都做了或正在努力地去做。但是我们收获的是什么呢？看看这样一组数据，或许可以说明一些问题。自农村信用社1997年执行国务院《关于农村金融体制改革》以来，在过去的九年间，我们的巨大努力收获的是什么呢？据相关数据资料显示，截止到2005年6月末，农村信用社的存