行政法学课件第五章

第二节 行政立法行为
一、行政立法的概念与特点
（一）行政立法的概念 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权 限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。
第一，行政立法是行政机关的行为； 第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程 序所为的行为； 第三，行政立法是行政机关制定行政法规、行 政规章的抽象行政行为。
6．作为经济特区的市人民政府； 7．经国务院批准的较大的市的人民政府。 （二）行政立法权限的划分 1．国务院的立法权限； 2．国务院各部门的行政立法权限； 3．有关地方人民政府的行政立法权限。
四、行政立法的原则
（一）依法立法原则
行政立法必须依法进行。“依法”中的法主要 指宪法和法律，但也包括行政法规、地方性法规、 自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：
问题：该市政府发布《某市房地产抵押管理办 法》是不是行政立法行为？其与《中华人民共和国 房地产管理法》不一致的规定应如何处置？
答案：该市政府发布《某市房地产抵押管理办 法》是行政立法行为，其与《中华人民共和国房地 产管理法》不一致的规定，应由有权国家机关予以 撤销，撤销前在行政诉讼中也不能适用。
第三节 其他抽象行政行为
1．依据宪法、组织法和立法法规定的权限立 法；
2．依据法律、法规关于相应问题的规定立法；
3．依据法律、法规规定的程序立法；
4．行政紧急立法权的行使必须符合宪法所设 定的紧急状态条件。
（二）民主立法原则
民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行 行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见， 保证民众广泛地参与行政立法。民主立法原则包括 以下几方面内容：
五、对其他规范性文件的监督
一种是行政监督； 第二种方式是司法监督。
案例：某县人民政府为了制止办理丧事中的大 操大办、招摇过市行为，发布了一个规范性文件， 对办理丧事过程中请乐队吹吹打打的行为处以200 元至500元人民币的罚款。而我国的有关法律法规 和规章中并无此类规定。
问题：县人民政府制定规范性文件的行为是否 属于行政立法行为？其擅自设定罚款的行为应如何 处理？
在抽象行政行为中，除行政立法这一种最重要 的类型外，还有行政机关制定具有普遍约束力的决 定、命令、规定行政措施的行为，也就是制定行政 法规、行政规章之外的其他规范性文件的行为。
一、其他规范性文件的概念和特征
（一）其他规范性文件的概念
其他规范性文件是指各级各类国家行政机关， 为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行 政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令 及行政措施等。
答案：县人民政府制定规范性文件的行为不属 于行政立法而属于其他规范性文件，其擅自设定罚 款的行为是违法的，应由上级人民政府予以撤销或 改变，撤销或改变前在行政诉讼中也不能适用。
（二）行政立法的性质
1．行政性：抽象行政行为 其行政性表现：第一，主体是行政机关；第 二，客体是行政管理事务；第三，目的是执行法 律，实现行政管理职能。 与具体行政行为的区别：第一，并非所有行 政主体都可实施；第二，对象是普遍的；第三， 时间效力较长；第四，程序较正式、严格；第五， 必须采用正式法律文件形式发布。
抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的。 制定其他规范性文件的行为是一种抽象行政行为， 并且是一种数量较多且较为普遍的表现形式。抽象 行政行为除了制定其他规范性文件外，还有制定行 政法规和行政规章等内容。
3．其他规范性文件与具体行政行为的关系
具体行政行为是针对特定人或特定事作出的具 有行政法上权利义务内容的行政处理决定，在一定 范围内，其他规范性文件也是行政机关作出某种具 体行政行为的依据。
抽象行政行为是具体行政行为的对称，由于它 们可以反复适用，且对象具有普遍性，故又有学者 称之为普遍行政行为。
（二）抽象行政行为的特征
1．对象的普遍性； 2．效力的普遍性和持续性； 3．准立法性； 4．不可诉性。
常见抽象行政行为：
信访条例 中华人民共和国政府信息公开条例 道路交通安全违法行为处理程序规定
二、制定其他规范性文件的作用
（一）有利于规范政府行为，加强和完善我国 各级政府的行政法制工作；
（二）有利于提高政府机关的行政效率，解决 行政管理过程中出现的新问题；
（三）有利于促进和完善我国行政立法工作；
（四）有利于调动和发挥地方各级人民政府及 所属部门的积极性。
三、制定其他规范性文件存在的主要问题
（二）其他规范性文件的特征
1．主体的广泛性；
2．效力的多层级性与从属性； 3．规范性。
（三）其他规范性文件与行政立法、抽象行政 行为、具体行政行为的关系
1．其他规范性文件与行政立法的关系 （1）制定主体的范围不同；（2）效力的大小 不同；（3）可予规范的内容不同；（4）制定的程 序不同。
2．其他规范性文件与抽象行政行为的关系
以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准 划分为：
1．行政机关的行政立法行为；
2．除行政立法以外的其他抽象行政行为。
三、抽象行政行为有效成立的要件
抽象行政行为的有效成立，是指抽象行政行为 在完成其法定程序，具备相应法定要件后正式对外 发生法律效力。
（一）行政立法有效成立的要件 1．行政立法经享有相应行政立法权的行政机 关讨论决定；
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二、抽象行政行为的分类
以抽象行政行为的制定依据、内容和目的为标 准，可以将抽象行政行为划分为制定执行性、补充 性、试验性行为规则；以抽象行政行为的权力来源 为标准，可以将抽象行政行为划分为依授权制定行 为规则的行为和依职权制定行为规则的行为 。
（二）行政立法的特点 1．行政立法的行政性质 2．行政立法的立法性质
二、行政立法的分类
（一）一般授权立法和特别授权立法 （二）中央行政立法和地方行政立法 （三）执行性立法、补充性立法和试验性立法
三、行政立法的主体及其权限
（一）行政立法的主体 1．国务院； 2．国务院各部、各委员会； 3．国务院直属机构； 4．省、自治区、直辖市人民政府； 5．省、自治区人民政府所在地的市人民政府；
6．违反民主立法原则的行政立法应当视为无 效。
（三）科学立法原则
行政机关进行每一项立法时，要正确处理好维 护行政权力与保障公民权益的关系；行政立法要在 社会协调与发展、稳定与繁荣、社会公平与社会效 率之间取得平衡。
五、行政立法程序
行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限 制定行政法规和行政规章，所应遵循的步骤、方式 和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修 改、废止行政法规和规章的活动程序。
1．行政立法草案应提前公布，并附以立法说 明；
2．将听取意见作为立法的必经环节和法定程 序；
3．要向人民公布对立法意见的处理结果；
4．要正式公布已通过的行政立法文件，对直 接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时 间；
5．设置专门的行政立法咨询机关和行政立法 咨询程序，对特别重耍的行政立法进行专门咨询， 并作为必经程序；
（二）行政立法的性质（续）
2．立法性：准立法、从属性立法 其立法性表现：第一，代表国家，以国家名 义制定行为规范；第二，所立之法属法的范畴， 具有普遍性、规范性和强制性的特征；第三，必 须遵循准立法程序。
与权力机关立法的区别：第一，主体不同； 第二，客体不同；第三，所立法效力不同；第四， 程序不同；第五，形式不同。
第五章 行政行为（一） ——抽象行政行为
第一节 抽象行政行为概述
第二节 行政立法行为
第三节 其他抽象行政行为
第一节 抽象行政行为概述
一、抽象行政行为的概念和特征
（一）抽象行政行为的概念 从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机 关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束 力的行为规则的行为； 静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关 针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束 力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具 有普遍约束力的决定、命令等。
（一）宏观上存在着某些混乱；
（二）越权情况严重； （三）其内容与上一级规范性文件（包括行政 规章、行政法规）不相符合甚至出现抵触的情况屡 见不鲜； （四）在制定依据方面，不以法律、法规、规 章为依据；
（五）在制定程序上，没有遵循必要的程序规 则。
四、完善制定其他规范性文件的程序
（一）起草； （二）协商协调； （三）征求、听取意见； （四）审核、签批。
特别授权立法：
本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规 定，由国务院制定具体实施办法。
——《行政处罚法》第六十三条
换领身份证的具体方法，由国务院规定 。 ——《居民身份证法》第二十二条
2．行政立法经行政首长签署；
3．行政Fra Baidu bibliotek法公开发布。
（二）其他抽象行政行为的成立要件
其他抽象行政行为的成立要件大体与行政立法 相同，但不及行政立法严格。其区别主要有三：
1．其它抽象行政行为的成立不以相应行政机 关正式会议讨论决定为必要条件；
2．行政首长签署是所有抽象行政行为成立的 必备条件；
3．公开发布也是其他抽象行政行为成立的必 备要件。
行政立法程序的内容： （一）立项 （二）起草 （三）征求意见 （四）审查 （五）决定 （六）签署与发布 （七）备案
六、对行政立法的监督
对行政立法监督主要表现在以下几个方面： （一）权力机关对行政立法的监督 （二）上级行政机关对下级行政机关行政立法 的监督
（三）人民法院对行政立法的监督
案例：2001年11月25日，某省会所在地市人 民政府发布了《某市房地产抵押管理办法》。其中 规定，土地使用权抵押时，其地上的建筑物、附属 物（包括抵押期限内新增部分）均为抵押物的一部 分。而根据《中华人民共和国房地产管理法》的规 定，房地产抵押合同签订后土地上新增的房屋不属 于抵押财产。